محمد حسین صادقی- پس تدوین و انتشار منشور حقوق شهروندی بحث های متفاوتی پیرامون ضمانت اجرای منشور و حق های مندرج در آن میان حقوقدانان در گرفته است. به دنباله ی این مباحث، برآن شدیم با یکی از پژوهشگران حقوق بشر و شهروندی که تالیفاتی در این موضوع دارند، به گفتگو بنشینیم. محمد صالح نقره کار، از محققین این حوزه است که آخرین اثر وی«دادستان در ترازوی حقوق بشر و شهروندی» و دهها مقاله تخصصی ، نشان دهنده ی وسعت مطالعات ایشان پیرامون این مبحث می باشد.
----------------------------------------------------------------------------------------------------
با وجود قانون اساسی علی الخصوص فصل سوم این قانون و قوانین عادی کشور از جمله میثاق حقوق مدنی و سیاسی و میثاق حقوق اقتصادی و اجتماعی، چه نیازی به تدوین منشور حقوق شهروندی به این صورت است؟
اینکه گفتمان حقوق شهروندی، نفیا و اثباتا ،در جامعه نهادین شده و فرصتی برای بحث در عرصه عمومی در خصوص یکی از کلیدی ترین مشکلات کشور فراهم آمده مسرت بخش و نوید دهنده است؛آگاهی و اموزش،خاستگاه مطالبه و مطالبه بستر خیزش شهروند برای استیفای حقوق خود است. اصولا حقوق شهروندی از جنس "حق ادعا "-" حق مطالبه" یا claim rightاست؛ این حقوق با مداخله حمایت گرانه دولت ها اولا شناسایی، دوما تضمین ،سوم پایش و نظارت شود. انتظارات هنجارین امروز نسبت به رژیم حقوقی و نهاد دولت با یک فرگشت و گذار از دولت سنتی به مدرن مواجه است؛ در یک نگاه فراملی و بین المللی ، نهاد دولت به معنی الاعم باید ضمن شناسایی،معرفی،آموزش بمنظور تحقق پذیری مصادیق حقوق شهروندی4 قدم اساسی بردارد:1.پیش بینی ضمانتهای موثر برای هر حق 2. مهندسی سازمان ،برنامه و روش مناسب برای تحقق 3. تعبیه نهادهای اجرا،رصد و نظارت،حل اختلاف 4. لحاظ دادرسی پذیری و اعمال حق دادخواهی در موارد نقض و تعریض...خوب، به سوال شما باز می گردم؛وضعیت امروز ما چگونه است؟از رنکینگ های بین المللی بگذریم.وضعیت حقوق شهروندی ما در انطباق با موازین اصل 3 و فصل 3 قانون اساسی و قوانین شهروندمدار دیگر چه سطحی از برخورداری یا نابرخورداری را نشان می دهد؟فهرست مطولی از حقوق شهروندی در قوانین پراکنده نظیر قانون گردش آزاد اطلاعات،قانون مطبوعات،تامین اجتماعی ،محیط زیست ،اصول 9و27 و... وجود دارد اما باز کمیت رژیم حقیقی و حقوقی ما لنگان بنظر می رسد!
بدون مماشات ،ما از حیث ثبوتی و اثباتی در زمینه حقوق شهروندی با خلا ها و کاستی های مواجه هستیم.منقصت های موردی یا سیستماتیکی که ما را مجاب به خوانشی نو و واقع گرایانه تر می کند؛هم در عرصه داخلی و هم حوزه بین الملل ،رفتار ما مورد قضاوت و در معرض تحلیل و قیاس است.نظام هنجاری ما یک نظام مکتبی اسلامی است؛ انقلاب ما یک "انقلاب فرهنگی" است و اعتقاد دارد که حامل یک پیام از جنس معنویت و اخلاق به دنیا است. این پیام از حوزه "ارزش ها" برخاسته، ارزش هایی که مولد " بینش ها "ست و بینش ها ،سازنده "گرایش ها "هستند.تصمیمات و اقدامات ما گواه گرایش ما و مبنای بیرونی قضاوت نسبت به ماست؛ گرایش دولت ها که خود متولی امر عمومی می داند باید متاثر از ارزش ها باشد. نظام ارزشی ما معتقد است در دنیای سودازده مادی که گرایش های ماتریالیستی سیطره بر دنیا دارد، این انقلاب می خواهد یک گفتمان دایر بر اخلاق ،معنویت ،مبدا و معاد باوری و اتصال به منبع فرابشری مطرح کند که تاج" لقد کرمنا بنی ادم "بر فرق انسان می نهد و او را اشرف مخلوقات معرفی می کند. بنابراین گفتمان انقلاب یک گفتمان فوق العاده انسانی در امتداد اراده ربانی است که حق الناس در ان اولی نسبت به حق الله است. گفتمانی که به فرموده امیر المومنین حاضر نیست به اندازه ران ملخی حقوق افراد را پایمال کند و برای شرافت،عزت و کرامت انسان ها ارزش نخستین قائل است و حفظ حیثیت و حقوق مردم را از اوجب واجبات می داند نه حفظ نهاد قدرت را. کشور ما باید داعیه دار بزرگ حقوق بشر و شهروندی و عامل و راعی آن باشد،هم در مناسبات خصوصی و هم حوزه عمومی؛ ما باید مدام مراقب و پایشگر خود باشیم تا حقوق شهروندان احتشام و اعتبار لازم را داشته باشد.در موارد زیادی می بینیم و می دانیم که چنین نیست و باید اقدامات درخوری برای بهبود سطح برخورداری مردم از حقوق خود با تراز نظام مردمسالاری دینی تدبیر نماییم. بنابراین نیازمند بازخوانی هنجارها ،ساختار ها و رفتارهای نهاد دولت نسبت به حقوق شهروندان هستیم. در رابطه با اینکه چرا اساساً باید منشور حقوق شهروندی تدوین و منتشر شود 2 نکته وجود دارد یکی بحث "مبنایی" است بشرح آنچه مقدمتا اشاره شد و دغدغه نظام هنجاری نه بعنوان تاکتیک،بلکه ذات و گوهره نظام دینی و استراتژی قدرت مقید به حق الناس توصیف گردید و ایضا مسئولیتی که قانونگذار اساسی به رئیس جمهور واگذار نموده است؛ دیگر از لحاظ "اقتضایی "است ؛
*اولا یک نگرش سیستماتیک به نظام حقوقی کشور این دلالت را عیان می سازد که قوانین و مقرارت در غالب حوزه ها ازجمله حقوق شهروندی موجد یک مجموعه همگرا و سیستم وار نیستند.لذا وجود سندی حقوقی با جایگاهی روشن که "حقوق بشر بنیاد" تنظیم و تنسیق شده و مجموعه ای از امهات حقوق شهروندی را گرداورده باشد بیشتر می تواند نسبت به گزاره های پراگنده قانونی اثر گذار و سیستم وار عمل کند ؛
*دوما رژیم حقوقی باید با مقتضیات روز سازگار باشد و مدام خود را بروز کند.حق در فضای سایبر یک حق جدید است که شاید ده سال پیش مطرح نبود اما امروزه رژیم حقوقی باید نسبت به آن توجه داشته باشد.
*سوما آسیب شناسی روندها و رویکردها در دهه چهارم انقلاب ضرورت دارد. چرا که ما شاهد نابرخورداری های ملموسی هستیم.باید مناسبات فی مابین مردم با مردم و ارتباطات میان حاکمیت و مردم را رصد کنیم و ببینیم در چه مواردی نقض حقوق بشر و شهروندی به صورت سیستماتیک و یا موردی صورت می گیرد. این یک حرکت مستمر است. در هر حوزه ی ما می توانیم از حق های بنیادین و حق های نسل اول دوم و سوم حقوق بشر پیدا کنیم که نقص ها و نقض هایی وجود دارد و می بایست تعلیل و ترمیم و تنظیف و تنظیم شود.
*چهارم اینکه ماهیت حقوقی منشور را نباید فراموش کرد.منشور یک سند اعلامی است؛یک برنامه و خط مشی است.استراتژی دولت یا بعبارتی plan and polici دولت است. تلاش برای حقوق شهروندی مستلزم یک رژیم حقوقی است.دولت پیش از آنکه بگوید من کجا باید بروم بایید اعلان کند کجا نباید بروم و چه نباید بکنم. این باید و نباید در یک بسته حقوقی نضج می گیرد.ریل گذاری دولت برای طی طریق،مستلزم فلش گذاری هدفمند و مقصد گراست. اسناد بالادستی نظام مانند سند چشم انداز، سیاست های کلی نظام همه در مهندسی رژیم حقوقی ما جایگاه خودشان را دارند. منشور حقوق شهروندی در بدو امر عنوان منشور را دارد. این منشور دلالت مفهومی و پیامد معنایی خودش را دارد. منشور در همه جای دنیا یک برنامه است یک اعلامیه است در کشور ما با ملاحظه نظام حاکم بر کشور، دولت آمده است و یک کار ابداعی ذیل اصل 134 قانون اساسی نموده است. دولت مصمم است که برنامه و خط مشی خود را به سمت موازین حقوق بشر و شهروندی سوق دهد. این منشور در عرض قانون اساسی نیست بلکه ذیل قانون اساسی است و یک سند توصیفی و توسعه ی ذیل قانون اساسی می باشد.برای شبیه سازی می توان گفت شبه آیین نامه اجرایی ذیل فصل 3 قانون اساسی است.بقول اصولیون مقدمه واجب ،واجب است و مفاد منشور هم جنبه تمهیدی و تامینی نسبت به قانون اساسی دارد؛ از درون این منشور، دستور ها ومرامنامه های دولت منتشر می شود، قطعاً این سند نباید تولید حق و تکلیفی فراتر از قانون اساسی و قوانین عادی کند، اما دولت باید برنامه و خط مشی خود را طی فهرستی شفاف ،مشخص و اعلام کند. دولت با این منشور باید اعلام کند من سیاست های بی حاشیه و روشن در رابطه با مناقصه های کلان را خواستارم. من پیش بینی پذیری امور اداری را برای اینکه مردم بتوانند زندگی خودشان را با برنامه های آتی دولت هماهنگ کنند، اعلام می کنم. من بر حسب مسئولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی و سوگند اجرای قانون اساسی، لایحه جرم سیاسی را تدوین و ارائه خواهم کرد. به نظر می رسد دولت درمقام سامان دهی به حقوق شهروندی تصمیم دارد چندین لایحه برای اجرای حقوق شهروندی به مجلس ارائه کند و نمی خواهد منشور فقط به صورت کلی و شعاری باقی بماند.
همان طور که اشاره کردید دولت تصمیم دارد لوایحی را از درون این منشور در حوزه های مختلف به مجلس ارائه دهد. اما در همین منشور بعضی موضوعات مانند انتخابات و حق مشارکت سیاسی مغفول مانده است. فقط در یک بند به حق تعیین سرنوشت اشاره شده است.
خاستگاه حقوق شهروندی مردم سالاری و حاکمیت قانون است ؛ گوهر حقوق شهروندی عبور از ایستگاه "رعیت" به پرشگاه "شهروند" است. شهروند با حق داشتن تعریف می شود. اولین گام شهروندی شناسایی حق انتخاب ،حق مشارکت سیاسی و نظارت بر امر عمومی است؛ نمی توان به حقوق شهروندی التفات داشت و در عین حال ازمقدمه ی واجب آن غفلت کرد.یک دولت مرکز گرا بدون اتصال به تصمیم مردم مشروعیت خود را زایل می سازد؛هر قدر این اراده عمومی ناب تر و قصد انشاء ان،شفاف تر،آگاهانه تر و منجز تر باشد عیار مردمسالاری خلوص و قوام افزونتری دارد. البته قانون اساسی ما آنقدر پیشرو بوده که اصل طلایی آن یعنی اصل 56(حق تعیین سرنوشت) تکلیف همه را کاملاً روشن و مشخص و راه را بر تفاسیر باژگونه بسته است. همه امور کشور متکی به آرا عمومی است و این مهم بدون دولت تعهد مدار و ملتزم به ارای مردم و امانتدار تحقق پذیر نیست. ما در این زمینه دچار نقص های رفتاری هستیم هرچند از حیث ساختاری کاستی هایی در نظام انتخاباتی تراز نظام اسلامی خصوصا از نظر داوری و مرجع حل اختلاف بی طرف و مستقل وجود دارد که با توجه به سوابق تاریخی ، امید به اصلاح آن می رود. بنظر من هم منشور در این زمینه نیازمند توسعه و تکامل است.
این منشور در حوزه ی قوه مجریه است در منشور آمده معاونت حقوقی ریاست جمهوری می تواند وزارتخانه دستگاه های دولتی را ملزم به رعایت موازین منشور کند.آیا منشور حقوق شهروندی را فقط در حوزه ی قوه مجریه تعریف کردن، نگاهی جامع خواهد بود؟
دقت شود منشور از جنس "حقوق نرم "است و حداقل در فاز اول ان،موجد حق و تکلیف جدید نیست؛اصل عدم صلاحیت و قانونی بودن،ایجاب می کند تنها قانون مناط صلاحیت مقام عمومی در اتخاذ تصمیم و ارتکاب اقدام باشد.پس دولت بخودی خود نمی تواند برای دیگر قوا و حتی اجزای خود تعیین تکلیف کند.هر چند در چارچوب قانون و با لحاظ نظارت سیاسی و قضائی می تواند برنامه و خط مشی خود را در قالب اصل 134 یا مصوبه هیات وزیران یا آیین نامه یا بخشنامه در اقلیم صلاحیت خود ابلاغ نماید.تنها زمانی که اراده دولت از دالان قانون گشت می تواند برای سایر قوا الزام اور باشد؛اصولاً حقوق شهروندی عزم حاکمیتی می طلبد؛ اراده سیاسی اگر پشتوانه منشور حقوق شهروندی نباشد این منشور یک کاغذپاره است. این اراده سیاسی به همه عناصر نهاد قدرت، تجزیه می شود.حقوق شهروندی بدون تضمین موفق نخواهد بود. این حقوق بخشی مربوط به قوه مجریه است، بخشی مربوط به قوه قضاییه است.قانون اساسی مرکب از تکالیف حاکمیت نسبت به حقوق ملت است. اما منشور حقوق شهروندی دولت هم وظایف دولت "به ماهو دولت" هم وظایفی که دولت در قبال سایر قوا دارد را یادآور می شود. دولت در حوزه ی قوه مجریه مکلف است و در حوزه ی ها دیگر حالت ارشادی،هشداری و انذاری،تامینی و تمهیدی دارد. فقدان قوه قضائیه شایسته،مستقل و حقوق شهروند مدارمرادف با فقدان حقوق شهروندی و معلق ماندن مطالبات در این حوزه است.با این فرض حقوق شهروندی سندی می شود که فریاد بر نمی اورد و فقط سطح مطالبات را منصرف از پاسخ آن بالا می برد و لاغیر!چرا که هر حقی بدون مستظهر بودن به دادخواهی و تظلم بر باد است!دولت باید بصورتی ایجابی،فعالانه و کنشمندانه،فرصت سازانه و تعامل گرایانه و مقصدنگرانه،دغدغه های حقوق شهروندی را دنبال و به فرگشت و توسعه نظام حقوقی دایر مدار حقوق بشر و شهروندی مدد رساند.این امر نیازمند سعه صدر حداکثری و تعامل برون دولتی بسیط است که با لحاظ حمایت مقام رهبری از دولت و مشی اعتدال مطروحه،دست یافتنی است.
این منشور در نهایت تبدیل به لایحه منشور حقوق شهروندی می شود یا مصوبه هیات وزیران خواهد بود. موضوع این منشور حق و تکلیف است و فرض بر این است که حق و تکلیف می بایست توسط نمایندگان مجلس وضع شود. اگر لایحه نشود مبنای الزام آور چه خواهد بود؟
البته در این حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور باید سرنوشت منشور را تبیین نماید اما با ملحوظ سازی سه مولفه قابل تدقیق است؛ یکی "چرایی" تدوین منشورکه اشاره شد؛ دوم "چیستی "منشورناظر به ماهیت حقوقی آن است با 3 رکن منابع ،مبانی ومصادیق، سوم "چگونگی" تحقق منشور. در مورد چیستی ،باید مدنظر داشت که برای اولین بار است چنین منشوری در تاریخ جمهوری اسلامی ارائه می شود بنابراین کاری بدیع است. در کشور ما سیاست های کلی نظام را داریم فرمان 8 ماده ای امام خمینی(ره) و فرمان مقام رهبری در رابطه با مبارزه با مفاسد اقتصادی را داریم. اما تا به حال منشوری به مانند این منشور صادر نشده است. ماهیت حقوقی منشور تا این مرحله که جنبه ی اعلامی و بیانیه دولت است ذیل اصل 134 قانون اساسی تعریف می شود یعنی برنامه رئیس جمهور و دولت است و اعلام کرده اند که شهروندان این حقوق را براساس قانون اساسی و تعهدات بین المللی که دولت بدان پیوسته است، دارند. بنابراین براساس این منشور، زیرمجموعه دولت مکلف است. دولت سه کار می تواند انجام دهد.1 ذیل اصل 134برنامه خود را مطرح کند.2 در قالب مصوبه هیات وزیران اقدام کند 3 . یا تقدیم لایحه به مجلس. اگر مصوبه ی هیات وزیران باشد، مشمول دو نظارت خواهد شد: نظارت پارلمانی و نظارت دیوان عدالت اداری. اما به نظرم مرحله سوم یعنی ارائه لایحه حقوق شهروندی در فاز تکمیلی ضرورت دارد. البته ایده ی دیگر وجود دارد مبنی بر اینکه این منشورتبدیل به لایحه نشود اما به موجب فصل سوم منشور، کمیسیون های تخصصی دولت مرکب از وزرای مربوطه در هر بخش تکالیف خودشان را انجام دهند. به عنوان مثال در مورد مودیان مالیاتی یا ممیزی کتاب وزرای مربوطه لایحه تنظیم کنند و طی پروژه ای،اصلاحات حقوقی در بخشهای مختلف که تزاحم یا تعارض با حقوق شهروندان صورت گرفته اقدام نمایند.
نقش نهادهای مدنی در این زمینه چیست؟دولت در این راستا چه تدابیری باید اتخاذ کند؟
تحقیقا و نوعا، دولتها و نهاد قدرت متکفل قابل اعتمادی برای پایش و نظارت حقوق شهروندی نیستند.بیم سوءاستفاده و بهره برداری ابزای و بازاری و شعاری یا تفسیر و توجیهات ناروا از این موضوع می رود.اعمال حاکمیت،نظم عمومی ،مصلحت همگانی،مقتضای اداره جامعه و... از مواردی است که دولتها رفتار ناقض حقوق شهروندی خود را با ان تئوریزه و پیرایش می کنند.بهترین رکن پایش و داوری،افکار عمومی و نهادهای ذینفع واسط و حلقه های موثر و سامان مند جامعه مدنی هستند؛ما نیازمند نهادهای مدنی قوی تری برای تحقق حقوق شهروندی هستیم .کارگزاران دولتی نمی توانند یگانه اتکای حقوق ملتها باشند. در اولین گام چنان که در فصل سوم منشور هم آمده دولت می بایست به جامعه مدنی بها دهد گروه های تخصصی در حوزه عمومی غیردولتی باید ناظر حقوق شهروندی باشند. دولت اگر عزم اعطا و استیفای حقوق شهروندی دارد می بایست فضای رشد جامعه مدنی را فراهم کند.بدبینی به صنوف و سندیکاها و نمایندگان حوزه عمومی غیر دولتی و مفروض انگاری سوء نیت عام و خاص برای انها،مغایر عزم تحقق پذیری حقوق شهرونان است.اقلیتها و قومیتها اگر اکرام شوند و از حقوق خود برخوردار گردند،می توانند ذیل ایده شهروند ملی و با لحاظ مقتضیات تمامیت ارضی،فعالانه،پویشگر حقوق خود باشند و زندگی خجسته تر و شایسته تری را تجربه کنند.در یک کلام،با رعایت موازین حقوق بشر و شهروندی،همه شهروندان خرسندند و ایران برای همه ایرانیان،خواستنی تر و دوست داشتنی تر است.امید انکه به لطف الهی و تکاپوی صاحبان قدرت،شتابان به این سمت پیش رویم...تا بعد از این یاران چه باشد شیوه و تدبیر ما؟!