رأی شماره ۱۱۸ مورخ 8/2/1393 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع ابطال نامه و بخشنامه‌هایی که متضمن جواز استعمال قلیان در قهوه‌خانه‌ها است
تاریخ دادنامه: ۸/۲/۱۳۹۳ شماره دادنامه: ۱۱۸ کلاسه پرونده: ۹۲/۲۳۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱ـ نامه شماره ۱۹۸۵۶۶ـ۱۳/۱۰/۱۳۹۱ رئیس دفتر رئیس‌جمهوری ۲ـ بخشنامه شماره ۱۴۱۰۳۳/۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۹۱ قائم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی ۳ـ بخشنامه شماره ۹۶۳۰۶/۲۲/۷۱ـ ۱۵/۱۱/۱۳۹۱ مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه
گردش کار: دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب به موجب شکایت نامه شماره ۹۲/۱۶۱ـ۲۲/۲/۱۳۹۲ اعلام کرده است که:
«به استحضار عالی می‌رساند مطابق تبصره ۱ ماده ۱۳ قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب ۱۵/۶/۱۳۸۵ مصرف دخانیات از جمله عرضه قلیان در اماکن عمومی ممنوع شده است و در بند ۸ ماده ۱ آیین‌نامه اجرایی این قانون قهوه‌خانه‌ها نیز جزء اماکن عمومی محسوب شده‌اند و مصوبه شماره ۱۶۵۳۹۴/ت۴۵۹۴۴ک ـ ۲۱/۸/۱۳۹۰ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک مبنی بر خروج قهوه‌خانه‌ها از خدمت اماکن عمومی به لحاظ مخالف بودن آن با قانون به موجب رأی وحدت رویه شماره ۶۰۷ ـ ۲۹/۸/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است. بنابراین دستور و بخشنامه ریاست جمهوری به شماره ۱۹۸۵۶۶ـ۱۳/۱۰/۱۳۹۱ و دستور بخشنامه قائم مقام وزیر در امور اجتماعی و فرهنگی وزارت کشور به شماره ۱۴۱۰۳۳/۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۹۱ به استانداران سراسر کشور و بخشنامه مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه به شماره ۹۶۳۰۶/۲۲/۷۱ـ ۱۵/۱۱/۱۳۹۱ که مبین اجازه استعمال دخانیات در اماکن عمومی و مستثنی کردن قهوه‌خانه از اماکن عمومی است مغایرت صریح با قانون مذکور و آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین رأی وحدت رویه شماره ۶۰۷ ـ ۲۹/۸/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دارد. لذا ابطال بخشنامه‌های فوق‌الاشعار مورد تقاضاست. ـ دادستان عمومی و انقلاب اسلام‌آباد غرب»
نامه و بخشنامه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:
«۱ـ نامه شماره ۱۹۸۵۶۶ـ۱۳/۱۰/۱۳۹۱ رئیس دفتر رئیس‌جمهوری
جناب آقای ملک زاده
معاون محترم رئیس‌جمهور و رئیس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری
جناب آقای غضنفری
وزیر محترم صنعت، معدن و تجارت
جناب آقای نجار
وزیر محترم کشور
سلام علیکم
نامه شماره ۱۰۵/۱۱۰ـ ۲۴/۸/۱۳۹۱ اتحادیه قهوهخانهداران و قهوه‌خانه‌های سنتی کشور همراه ضمایم آن در خصوص موضوع مورد اشاره به استحضار ریاست جمهوری رسید پی نوشت فرمودند:
« باسمه تعالی
جناب آقای ملک زاده
جناب آقای غضنفری
شخصاً پیگیری دستور اجرا شده و اعلام نتیجه نمایید.
جناب آقای نجار
اجازه ندهید این قدر برای مردم مزاحمت درست شود. قهوهخانهداران جزء زحمتکشان کشور هستند. ـ رئیس دفتر ریاست جمهوری»
«۲ـ بخشنامه شماره ۱۴۱۰۳۳/۸ـ ۹/۱۱/۱۳۹۱ قائم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی
استاندار ان محترم سراسر کشور
سلام علیکم:
با احترام، پیرو مکاتبات قبلی در خصوص قهوه‌خانه‌ها و مصوبه دولت مبنی بر مستـثنی شدن آنها از شمول اماکن عـمومی تصویر دسـتور جدید ریاست جمهوری به شماره ۱۹۸۵۶۶ـ ۱۳/۱۰/۱۳۹۱ و مکاتبه وزیر کشور با دیوان عدالت اداری به شماره ۶۱/۶/۱/۱۳۴۴۵۹ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۱ ارسال می‌شود دستور فرمایید اماکن عمومی ناجا و اداره بهداشت استان از برخورد با شاغلان این صنف (قهوهخانهداران) به دلیل عرضه قلیان خودداری نمایند البته نصب تابلو از مضرات قلیان که توسط ادارات بهداشت تهیه می‌شود در قهوه‌خانه‌ها الزامی است.»
«۳ـ بخشنامه شماره ۹۶۳۰۶/۲۲/۷۱ ـ ۱۵/۱۱/۱۳۹۱ مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه
رئیس محترم دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی استان
فرماندهی محترم انتظامی استان
مدیرکل محترم صنعت، معدن و تجارت استان
مدیرکل محترم میراث فرهنگی و صنایع دستی و گردشگری
فرمانداران محترم شهرستان‌های تابعه استان
سلام علیکم:
با احترام، به پیوست تصویر نامه ۱۴۰۳۳/۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۹۱ قائم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی و ضمایم مربوطه در خصوص مستثنی کردن قهوه‌خانه‌ها و عدم برخورد با شاغلان صنف قهوهخانهداران به دلیل عرضه قلیان و همچنین لزوم نصب تابلو مربوط به مضرات مصرف قلیان در این اماکن ارسال می شود. خواهشمند است دستور فرمایید هماهنگی اطلاع رسانی واقدامات لازم را معمول نمایند.»
در پاسخ به شکایت مذکور دائر به درخواست ابطال نامه رئیس دفتر رئیس‌جمهور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۱۴۵۰۷/۱۹۸۱۸ـ ۹/۶/۱۳۹۲ توضیح داده است که:
«با احترام، عطف به نامه شماره ۹۲/۲۳۵ـ ۵/۴/۱۳۹۲ در خصوص تقاضای ابطال دستور رئیس‌جمهور (موضوع نامه شماره ۱۹۸۵۶۶ـ۱۳/۱۰/۱۳۹۱) و بخشنامه شماره ۱۴۱۰۳۳/۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۹۱ قائم مقام وزیر در امور اجتماعی و فرهنگی وزارت کشور و نیز بخشنامه شماره ۹۶۳۰۶/۷۱۲۲ـ ۱۵/۱۱/۱۳۹۱ مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه در خصوص خودداری از برخورد با شاغلان صنف قهوهخانهداران، با عنایت به دفاعیات موضوع نامه شماره ۵۸۸۹۷ ـ ۱۳/۵/۱۳۹۲ وزارت کشور رد شکایت مورد تقاضا می‌باشد.»
متن پاسخ شماره ۵۸۸۹۷ ـ ۱۳/۵/۱۳۹۲ مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور نیز به قرار زیر است:
«احتراماً، بازگشت به نامه شماره ۹۲/۲۳۵ـ ۵/۴/۱۳۹۲ در خصوص دادخواست دادستان اسلام‌آباد غرب مبنی بر ابطال دستور ریاست جمهور و بخشنامه‌های وزارت کشور و استانداری کرمانشاه به استحضار می‌رساند.
الف ـ وزارت کشور بر اساس نامه شماره ۶۱/۶/۱/۱۳۴۴۵۹ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۱ خود نقض دادنامه شماره ۶۰۷ صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را خواستار شده است و در کمیسیونهای تخصصی دیوان عدالت اداری طی نامه شماره ۹۰/۱۲۴۳ـ ۲۸/۱۱/۱۳۹۱ اداره کل هیأت عمومی در دست بررسی است نظر به این که دادخواست شاکی مستند به این دادنامه است. بدواً رسیدگی به دادخواست وزارت کشور و بررسی مجدد دادنامه مذکور ضروری به نظر می‌رسد.
ب ـ صـرف نظر از ایراد فوق، دلایل صدور دستور وزارت کشور و ایرادات وارده به دادنامه فوق الذکر به شرح ذیل اعلام می‌شود:
۱ـ استناد به قانون شهرداریها از حیث تعریف اماکن عمومی محل ایراد است، چه آن که بنـد ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها مصوب ۱۳۴۵، در صدد بیان وظایف شهرداریها « برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و همچنین رفع خطر از بناها ودیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی و دالانهای عمومی و...» بوده و به هیچ وجه، هدف آن تعریف یا احصای اماکن عمومی نبوده است. به عبارت دیگر، تعریف و مصداق «اماکن عمومی» از قانونی به قانون دیگر متفاوت است و در هر مورد باید به قانون مربوطه و متناسب به موضوع رجوع کرد. در پرونده حاضر تعریف و مصداق «اماکن عمومی» را باید در قوانین و مقررات مربوط به دخانیات مانند قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات و آیین‌نامه اجرایی آن با مصوبه اخیر وزرای عضو کمیسیون اجتماعی و دولت الکترونیک جستجو کرد. این تفکیک و بسترمند بودن مصادیق اماکن عمومی در حقوق خارجی نیز به رسمیت شناخته شده است.
۲ـ علی رغم این که ماده ۱۸ «قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات» تنها تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون را بر عهده هیأت وزیران قرار داده است، اما هیأت عمومی در دادنامه شماره ۲۲۲/۸۹ ـ ۲۲/۶/۱۳۸۹ خود، صراحتاً تعیین مصادیق اماکن عمومی را بر عهده هیأت وزیران قرار داده است. این بدان معنی است که تعیین مصادیق اماکن عمومی از طریق مصوبات اجرایی امکان‌پذیر است و خارج شدن قهوه‌خانه از مصادیق اماکن عمومی طی مصوبه ۱۶۵۳۹۴ـ ۲۱/۸/۱۳۹۰ دقیقاً در راستای اجرای حکم و مجوز قانون انجام شده است. به عبارت دیگر، از آنجا که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، صلاحیت تعیین و احصاء اماکن عمومی را مطابق رأی مذکور برای قوه مجریه به رسمیت شناخته است، قوه مجریه بنابر وظایف و اختیارات قانونی و لزوم در نظر گرفتن ملاحظات و شرایط اجتماعی نه تنها مجاز، بلکه به نظر می‌رسد چنان که قبلاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز تصریح داشته است، تنها مرجع صالح در تشخیص و تعیین مصادیق اماکن عمومی است. به همین جهت قوه مجریه می‌تواند در زمانهای مختلف مکانهایی را از شمول مصادیق اماکن عمومی حـذف یا مکانهایی را به آن اضافه نمـاید. رأی اخیر هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری به شماره دادنامه ۶۰۷ ـ ۲۹/۸/۱۳۹۱، اولاً: به نوعی در تضاد آشکار با دادنامه پیشین خود به شماره ۸۹/۲۲۲ـ۲۲/۶/۱۳۸۹ است، ثانیاً: با پذیرش اختیار تعیین مصادیق اماکن عمومی توسط قوه مجریه از سوی دیوان عدالت اداری، استناد به بند ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها، فاقد وجاهت قانونی به نظر می‌رسد.
لذا با توجه به مراتب و مستندات فوق تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه نیز به موجب لایحه شماره ۲۹۸۱۸/۲۲/۷۱ـ ۵/۵/۱۳۹۲ توضیح داده است که:
«عطف به اخطاریه تبادل لوایح موضوع پرونده کلاسه ۹۲/۲۳۵ـ ۵/۴/۱۳۹۲ که در تاریخ ۲۴/۴/۱۳۹۲ به استانداری کرمانشاه ابلاغ شده «با رعایت مهلت پاسخگویی» دفاعاً به استحضار می‌رساند:
۱ـ از آنجا که تساوی آحاد ملت در برابر قانون مفروغ‌عنه است (اصل ۲۰ قانون اساسی) «بدایتاً ایرادات وارد بر نحوه اقامه دعوا به وسیله دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب را که با اصل یاد شده در تغایر است» یادآور و به شرح آتی سایر دفاعیات را به عرض می‌رساند.
وفق ماده ۲۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ «رسیدگی در دیوان مستلزم تقدیم دادخواست» تصدیق مدارک و مستندات و تودیع هزینه دادرسی است.
درخواسـت ابطال مصوبات دولتی نیز در هیچ جای قانون مستثنی از رعایت قواعد یاد شده نیست. الا در مورد پرونده‌هایی که با قرار عدم صلاحیت از مراجع قضایی دیگر ارسال می‌شود که نیاز به تقدیم دادخواست ندارد. (تبصره ۱ ماده ۲۱ قانون صدرالاشاره).
دلایل عدیده دیگر در تأیید ادعای لزوم تقدیم درخواست ابطال مصوبات دولتی بر روی برگ دادخواست «تبصره‌های اضافه شده به ذیل مواد ۲ و ۱۰ آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می باشند. بنابراین آقای دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب در پیشگاه قانون و همانند سایر شهروندان تکلیف به تنظیم درخواست بر روی برگ دادخواست دارند. وانگهی مواردی که دادستان از پرداخت هزینه دادرسی معاف می‌باشد نیازمند تصریح قانونگذار است. کما این که فی‌المثل در ماده ۳۷۶ قانون امور حسبی «درخواستهای دادستان از دادگاه مجانی و بدون هزینه است. لیکن در ما نحن‌فیه موجب قانونی برای معافیت از پرداخت هزینه دادرسی در دیوان عدالت اداری وجود نداشته» مع‌هذا به این تکلیف عام نیز عمل نشده است.
۲ـ از سوی دیگر آقای دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام‌آباد غرب مدعی شده‌اند که «مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه به موجب بخشنامه شماره ۹۶۳۰۶/۲۲/۷۱ـ ۱۵/۱۱/۱۳۹۱ کماکان به اجرای مصوبه ابطالی اصرار ورزیده است». در حالی که نامه مورد اشاره منصرف از عنوان و تعریف بخشنامه نزد علمای حقوق اداری است و همان گونه که مسبوق می باشید بخشنامه سندی است که به خلق و انشاء دستورات کلی در باب چگونگی اجرای یک قانون یا آیین‌نامه می‌پردازد. اما نامه منتسب به آقای پروینی وجه اخباری داشته و بدون دخل و تصرف صرفاً نامه شماره ۱۴۰۳۳/۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۹۱ قائم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی را به تعدادی از مقامات اجرایی استان منعکس کرده است. لذا از این حیث شکایت متوجه استانداری نیست (بند ب ماده ۲۰ آیین دادرسی دیوان عدالت اداری).
۳ـ مآلاً صدور قرار رد شکایت به طرفیت استانداری کرمانشاه را استدعا دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
نظر به این که مطابق مواد ۱۱ به بعد قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب سال ۱۳۸۵، استعمال و عرضه دخانیات در اماکن عمومی ممنوع اعلام شده است و مطابق بند ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها اصلاحی سال ۱۳۴۵، قهوه‌خانه جزء اماکن عمومی احصاء شده است و با توجه به این که رأی شماره ۶۰۷ ـ ۲۹/۸/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در آن مصوبه شماره ۱۶۵۳۹۴/ت۴۵۹۴۴ک ـ ۲۱/۸/۱۳۹۰ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک مبنی بر حذف قهوه‌خانه از مصادیق اماکن عمومی ابطال شده است نیز مؤید همین معنی است، در نتیجه نامه و بخشنامه‌های مورد اعتراض که متضمن جواز استعمال قلیان در قهوه‌خانه‌ها است، مغایر حکم قانونگذار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود
با تشکر از جناب آقای دکتر جوانمرد