در گفت وگوي «اعتماد» با دكتر حسين محمد نبي مطرح شد
نويسنده: آرمان محموديان
چه خوب، چه بد، مذاكرات ايران با شش قدرت جهاني جهت رسيدن به يك توافقنامه جامع تمديد شد: تمديدي كه بيش از هر چيز ذهن تحليلگران و علاقه مندان را به تاثير احتمالي انتخابات ميان دوره يي كنگره ايالات متحده امريكا مشغول كرده است زيرا كه از هم اكنون احتمال كنترل مجلس سناي امريكا توسط حزب جمهوريخواه كه ظاهرا دل خوشي هم از مذاكرات اتمي ندارد، باعث نگراني پاره يي از علاقه مندان و مشتاق نيل به يك توافق جامع و نهايي شده است. از اين رو به سراغ دكتر حسين محمد نبي، مدرس دانشگاه، وكيل دادگستري، عضو هيات مديره و نايب رييس كانون وكلاي دادگستري مركز و مشاور امور بين الملل رفتيم تا نظر وي را به عنوان يك حقوقداني كه سوابق جدي ديپلماتيك و بين المللي نيز در كارنامه خود دارد در مورد دامنه قدرت تاثير گذاري قواي مقنن كشورها در اين قبيل از توافقات بين المللي جويا شويم.
چنانچه متن توافق در قالبي قرار گيرد كه نهاد قانونگذاري بايد آن را تصويب كند به نهاد قانونگذاري واگذار خواهد شد كه از اين جهت اين توافق و معاهده داراي اهميت بيشتري است اما بايد بدانيم كه واگذار كردن تصويب معاهده به سيستم هاي قانونگذاري 1+5 نيز مشكلاتي در بر خواهد داشت
در معاهدات رسمي در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به موجب اصل 77 همان طور كه گفته شد تصويب معاهدات بين المللي نياز به تصويب در مجلس شوراي اسلامي دارد و تحت عنوان عهدنامه، مقابله نامه، قرارداد و موافقتنامه گفته شده است كه در اصل 125 نيز غير از موارد مذكور پيمان هاي مربوط به اتحاديه هاي بين المللي نيز پس از ارسال به مجلس و تصويب آن قابل اجرا خواهد بود
براي شروع بحث و داشتن يك تصوير كلي از مبحث، به عنوان يك استاد حقوق بين الملل توافقات و به طور كلي معاهدات بين المللي را قايل به چند دسته بندي مي دانيد و چه انواعي براي آن قايل هستيد؟
به نظر بنده لازمه شناسايي ماهيت حقوق بين الملل را بدوا بايد شناخت نظام هاي مختلف حقوقي در سطح بين الملل دانست و اصول و قواعد آن را شناخت.
و اگر به ماده 11كنوانسيون وين 1969 توجه بشود، نحوه و چگونگي التزام بستگي دارد به توافق و نظر كشورهاي طرف و اين موضوع محدوديت ندارد. معاهده مي تواند رسمي و تشريفاتي باشد يا ساده و در مهلتي كم و به سرعت تهيه شود كه در خصوص مذاكرات 1+5 در واقع طولاني است. آنچه به عنوان خصيصه توافق بين الملل مد نظر است اين است كه در نخست آنكه موضوع مشمول حقوق بين الملل باشد و نه حقوق داخلي يك كشور معين، ثانيا دو يا چند جانبه باشد و نه يك جانبه، ثالثا هيچ گونه شرط صوري براي توافق لازم نيست و رابعا با تعيين دولت ها يا سازمان هاي بين المللي و نه اشخاص خصوصي منعقد شده باشد.
به هر حال توافقات بر خلاف معاهده مي تواند شفاهي يا حتي به طور ضمني انعقاد يابد. در راي شماره A/B.53 مورخ 1933 ديوان دائمي دادگستري بين المللي اختلافات نروژ و دانمارك اظهارات شفاهي وزير خارجه نروژ الزام آور تلقي شد. البته راي مورخ 21 دسامبر 1962 ديوان بين المللي دادگستري در قضيه آفريقاي جنوب غربي اعلام شد كه كاربرد يك اصطلاح و عنوان خاص در روابط بين كشورها، عامل اساسي براي تعيين خصوصيت يك توافق به تعهد بين المللي نمي تواند باشد اما مورد توجه است.
به هر حال كنوانسيون هاي وين 1969 و 1986 معاهده را به معناي توافق بين المللي كه به صورت نوشته بين دولت ها يا سازمان هاي بين المللي انعقاد مي يابد تفسير مي كند و آن را تابع حقوق بين الملل مي داند. تصويب معاهدات با توجه به اصل 77 قانون اساسي پس از تصويب در مجلس شوراي اسلامي در ايران اجرايي خواهد شد. (معاهدات تحت عناوين عهد نامه، مقاله نامه، قرارداد و موافقتنامه قيد شده است).
عهدنامه
معاهده يي مي دانند كه با تشريفات كامل و رسما در خصوص روابط اساسي بين دو يا چند كشور منعقد مي شود. (مانند عهدنامه هاي مودت بين ايران و اتريش، اسپانيا و ايران و...)
موافقتنامه
معاهداتي كه روابط دو كشور را در زمينه هاي تجاري، اقتصادي، فرهنگي، مالياتي، حمل و نقل و... تنظيم و امضا مي شود و باعث تعهدات دو جانبه مي شود موافقتنامه مي ناميم.
كنوانسيون ها:
مقابله نامه يا كنوانسيون به معاهداتي مي گويند كه چند جانبه است و بين كشورهاي متعدد تنظيم مي شود كه با امضاي آنها تدوين قواعد حقوقي را در پي خواهد داشت.
پيمان هاي مربوط به اتحاديه هاي بين المللي
اصطلاح پيمان هاي مربوط به اتحاديه هاي جهاني در اصل 125 قانون اساسي ايران مورد توجه قرار گرفته است.
تفاهمنامه ها
در اين خصوص مي دانيم كه پس از امضا تفاهمنامه بلافاصله قابليت اجرا دارد و با تبادل اسناد مورد تصويب لازم الاجرا مي شود. يادداشت تفاهم ها معمولابين مقامات اداري و قوه مجريه كشورها به امضا مي رسد در زمينه هاي گوناگون اقتصادي، فرهنگي، تجاري، فني و...
پروتكل:
در خصوص پروتكل نيز بايد گفت به آن توافق متمم يا الحاقي مي گويند كه به يك معاهده اضافه مي شود.
فراي تقسيم بندي كه لحاظ داشتيد، به طور كلي در نظام هاي حقوقي مختلف (رومي-ژرمني، كامن لاو مختلط) ديدگاه قوانين اساسي نسبت به تاييد اين معاهدات بين المللي توسط مجلس ملي كشورها چگونه است؟
نظام هاي حقوقي كه در توسعه حقوق بين الملل نقش داشته اند مي توان نظام حقوق نوشته يا رومي – ژرمني دانست. در حقوق نوشته از لحاظ ذهني تفكيك ناپذير است. در حقوق عرفي يا حقوق كامن لاقابل تشخيص نيست و در واقع شناخت علت حقوقي است. حقوقدانان مختلفي در واقع حقوق بين الملل را به پنج طبقه تقسيم كردند: حقوق رومي،ژرمني، آنگلوساكسن يا كامن لا، اسلام، اسلاو اما بعضي فقط به دو دسته معتقد هستند: رومي-ژرمني يا حقوق نوشته، آنگلوساكسن يا كامن لا.
درنظام حقوقي رومي-ژرمني به جز انگلستان كشور هاي شرق اروپا وامريكاي لاتين قواعد حقوق رومي ژرمني را اعمال مي كنند.
در مورد حقوق كامن لاياعرفي، اين نظام شامل كشورهاي انگلستان، امريكا، كانادا، استراليا و زلاند نو و كشورهاي مشترك المنافع است و قواعد آن كمتر از حقوق رومي – ژرمني تغيير مي كند.
منابع حقوق در نظام كامن لاعبارت است از آراي قضايي و قانون، عرف و عادت و دكترين. البته از قرن 19 قضات دادگاه ها به تبعيت از قواعدي كه قضات سابق پذيرفته اند ملزم شده اند و نظرات آنان به صورت رويه قضايي قابليت اجرا پيدا مي كند. البته تاييد معاهدات بين المللي توسط كشور هاي مختلف يكسان نيست و تعدادي از كشور ها تصويب معاهدات توسط مجلس ملي آنها صورت مي گيرد و در بعضي از كشورها فقط توسط قوه مجريه و بعضي از كشورها نيز توسط مجريه و مقننه هر دو صورت مي گيرد.
با توجه به توضيحات قبلي خود و تقسيم بندي هايي كه در ابتدا در مورد معاهدات بين المللي فرموديد، در كدام دسته از تقسيم بندي هاي معاهدات بين المللي تاييد و تصويب توسط مجالس ملي ضروري و لازم و در كدام موارد غير ضروري است؟
در حقوق ايران معاهدات به تصويب مجلس شوراي اسلامي و سپس تاييد شوراي نگهبان و پس از آن امضاي رياست جمهوري با انتشار آن قابليت اجرا پيدا مي كند. در حقوق بين الملل تصويب معاهدات به لحاظ تفاوت سيستم هاي قانونگذاري با توجه به قانون اساسي به 3 گروه تقسيم مي شود: 1- در بعضي از كشورها تنها رييس كشور يا پادشاه صلاحيت تصويب معاهدات را برعهده دارند. 2- تعدادي از كشورها قوه مقننه واجد صلاحيت انحصاري است. 3- اما در اين دسته به لحاظ طبقه بندي در قانون اساسي بعضي از كشور ها بعضي از معاهدات به تصويب قوه مجريه مي رسد و برخي ديگر به تصويب قوه مقننه.
خب جناب دكتر، به اندازه كافي با مباحث آكادميك وقت تان را گرفتم، حال مي خواهم بحث را به موضوع روز بحث تمام جوامع ايراني و حتي دغدغه آنان يعني مذاكرات ايران با 1+5 بكشانم، اگر طرفين مذاكره موفق به دستيابي به يك توافق بشوند، اين توافق از حيث تقسيم بندي و انواع معاهدات بين المللي در كدام طبقه و دسته قرار دارد و به طور كلي چه عنواني براي آن مناسب است؟
در معاهدات رسمي در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به موجب اصل 77 همان طور كه گفته شد تصويب معاهدات بين المللي نياز به تصويب در مجلس شوراي اسلامي دارد و تحت عنوان عهدنامه، مقابله نامه، قرارداد و موافقتنامه گفته شده است كه در اصل 125 نيز غير از موارد مذكور پيمان هاي مربوط به اتحاديه هاي بين المللي نيز پس از ارسال به مجلس و تصويب آن قابل اجرا خواهد بود. اما در صورت توافق با توجه به مذاكرات در حال اجرا به لحاظ معاهدات بين المللي در كشور ما شرايط حاكم بر روابط سياسي، اقتصادي، فرهنگي با ساير كشور ها يا سازمان هاي بين المللي خواهد بود و بايد گفت مسائل حقوقي با تاكيد به نكات مذكور مورد توجه است و لذا عادي بودن روابط يا وجود تنش در روابط بين المللي در ساختار حقوقي و تفاهم و توافق و معاهدات قطعا داراي تاثير است. با اين توضيح مي گويم كه اين توافقات را بايد به عنوان تحولات سياسي از اقدامات اداري و اجرايي در زمان هاي عادي و همچنين توافق هاي اساسي بين دو كشور بايد تفكيك كرده در واقع آنچه در 1+5 در حال بررسي است، تحولات سياسي و جهاني و مذاكرات و مسائل مختلف از جمله انرژي هسته يي و بحث لغو تحريم هاي امريكا و اروپا و سازمان ملل متحد نيز مورد توجه همه طرفين است پس با يك معاهده عادي موضوع بسيار متفاوت است. ما خواستار لغو كليه تحريم ها و برگشت پرونده ها از شوراي امنيت به سازمان IAEI و ادامه اقدامات قانوني در جهت حق داشتن انرژي هسته يي و مصرف آن در امور صلح آميز هستيم، به همين لحاظ است كه براي برگشت اعتماد في ما بين مذاكره كنندگان اين دوره به خصوص جناب آقاي دكتر ظريف، وزير امور خارجه و ساير همكاران براي جذب اعتماد طرفين مذاكره نهايت دقت و سعي خود را كرده و مي كنند تا منافع ملي ما و حقوق اساسي و بين المللي ما خدشه دار نشود كه بايد به آنها دست مريزاد گفت. بنابر اين معاهدات در خصوص مطالب مختلف و تنظيم جزييات در هر مورد را بايد جداگانه مدنظر قرار داد و اين معاهدات بين المللي است و قابليت اجرا خواهد داشت.
ايالات متحده امريكا طرف اصلي مذاكره كننده با ايران است كه اصلي ترين و جدي ترين تحريم هاي وضع شده عليه ايران از مسير تصويب كنگره اين كشور اعمال شده است، ساختار حقوقي و قانونگذاري امريكا نسبت به تاييد و تنفيد معاهدات بين المللي منعقد شده از سوي دولت اين كشور از حيث ضرورت يا عدم ضرورت به راي گذاشتن آن معاهده چه ديد و نگرشي دارد؟
در باب تحريم ها مي بينيم كه تحريم هاي امريكا از نظر حقوق بين الملل غير مشروع است و بيشتر در اجراي مقاصد سياسي عمل شده و مي شود و روش هاي مغاير با قانون است و ابزاري در تعقيب سياست خارجي آنهاست. شايد به قول متخصصان نوعي جنگ اقتصادي تلقي مي شود و البته وجود قدرت هاي اقتصادي صهيونيستي در امريكا باعث اين اقدامات سياسي شده است. در اين خصوص بايد گفت كه تحريم ها آنچنان كه آنان مي خواستند نشد اما اثرات مخربي نيز در اقتصاد ما داشته است.
كه دولت جديد سعي كرده است تا اين آسيب ها را مهار كند. اقدام يك جانبه امريكا خارج از آنچه در قطعنامه هاي سازمان ملل است ناقض اصل هم زيستي مسالمت آميز در ميان دولت هاست و اقدامات آنان مخالف صريح موازين بين المللي است و وجاهتي ندارد البته تصويب معاهدات در امريكا با توجه به بند 2 از ماده 2 قانون اساسي امريكا مصوب 1787 رياست جمهور مي تواند با كسب نظر و توافق كنگره معاهدات را امضا كند و با امضاي او قدرت قانوني پيدا مي كند.
با توجه به ديد و نگرش كلي ساختار حقوقي-قانونگذاري امريكا نسبت به راي گيري در كنگره امريكا در مورد معاهدات بين المللي امضا شده توسط دولت اين كشور، در صورتي كه امريكا و همتايانش موفق به يك توافق نهايي با ايران شوند، آيا اين توافق نيازمند راي گيري در كنگره و تصويب آن توسط نمايندگان امريكايي هست؟
با توجه به توافق 2013 گروه 1+5 كه در ماه نوامبر انجام شد همان گونه كه گفته شد موافقتنامه ماهيت سياسي داشت و در واقع معاهده تلقي نمي شود و چنين موافقتنامه يي نياز به ارسال به مجلس ندارد اما اگر نحوه تنظيم آن يعني نحوه معاهدات حقوق بين المللي را داشته باشد نه بيانيه سياسي، بديهي است بايد به تصويب مجلس برسد پس اهميت محتواي توافق است.
چنانچه متن توافق در قالبي قرار گيرد كه نهاد قانونگذاري بايد آن را تصويب كند به نهاد قانونگذاري واگذار خواهد شد كه از اين جهت اين توافق و معاهده داراي اهميت بيشتري است اما بايد بدانيم كه واگذار كردن تصويب معاهده به سيستم هاي قانونگذاري 1+5 نيز مشكلاتي در بر خواهد داشت. همان گونه كه گفته شد در مورد دولت امريكا رياست جمهوري كشور مذكور با نظر و توافق كنگره معاهدات را منعقد مي كند. البته قانونا بايد 3/2 سناتورهاي حاضر در جلسه به اين معاهده راي دهند و به هر حال متعاقب آن تصويب معاهدات به امضاي رياست جمهوري خواهد رسيد. در سال هاي گذشته به لحاظ اينكه مجلس قانونگذاري امريكا در چنين مواردي كسب اخذ 3/2 آرا مشكلاتي ايجاد كرده است كمتر سير جرياني معاهدات به كنگره فرستاده مي شود و رياست جمهوري و دولت توافقات بين المللي را غير از معاهدات رسمي مي نامند و آن را به عنوان موافقتنامه هاي اجرايي كه مي توان آن را معادل تفاهمنامه و تصويب آنها را در صلاحيت رييس جمهور دانست نياز به تصويب مجلس پيدا نمي كند و رياست جمهوري اين گونه معاهدات را به عنوان موافقتنامه هاي اجرايي امضا مي كند. (مانند بيانيه الجزاير و موافقتنامه هاي مختلف از جمله ژنوسيد 1949) .
اخباري كه تاكنون از مواضع نمايندگان و سناتور هاي امريكايي منتشر مي شود، حاكي از مخالفت هاي جدي برخي از آنان با هرگونه توافق نهايي با ايران است، به نظر شما به عنوان يك حقوقدان، دولت امريكا از چه راه حل هاي حقوقي براي تخفيف نقش كنگره يا به اصطلاح دور زدن اين نهاد مي تواند بهره برداري كند؟ و به طور كلي آيا رياست جمهوري امريكا مي تواند تصميم كنگره را وتو كند؟
قسمتي از مواضع نمايندگان مجلس امريكا براي كم كردن فشارهاي گروه هاي داخلي آنها از جمله يهوديان پر نفوذ است. كميته روابط خارجي مجلس نمايندگان امريكا جلساتي داشته است كه به دولت اوباما اين فشار را وارد مي كنند كه بايد تحريم ها لغو نشود و توليد سانتريفيوژها نيز متوقف شود و مخالفت خود را با توافق جامع 1+5 در دستور كار قرار داده اند. به نقل از آقاي اد رويس، رييس كميته روابط خارجي كه گفته است هر نوع توافق بايد به تصويب كنگره برسد اما اختيار رياست جمهوري يعني آقاي اوباما را براي لغو موقت تحريم ها فاقد اشكال دانسته اما براي لغو كامل مي گويد نظر كنگره بايد گرفته شود. از طرفي به گفته منابع آگاه رييس جمهوري امريكا نيز با كنگره رايزني هاي فراواني داشته علي الخصوص اخيرا در دو روز گذشته گفته است براي تمديد مذاكرات ژنو به دنبال اخذ موافقت كنگره است تا ادامه مذاكرات ژنو صورت پذيرد.
فرض كنيم در نهايت كنگره امريكا با اين توافق مخالفت كرد، ايران از چه حقوقي بر خوردار است و آيا از حق اقامه دعوا در محاكم بين المللي براي درخواست خسارت برخوردار است؟
در جاي ديگري از سوالات جنابعالي گفتم اگر در قالب معاهدات چند جانبه باشد با توجه به مواد 12 و 14 كنوانسيون وين 1969 درباره حقوق معاهدات امضاي معاهده ملاك قطعي شدن آن است. در اين خصوص ممكن است مشكلات زيادي در پيش روي باشد يعني شش كشور بايد هر يك با توجه به قانون اساسي خود عمل كنند و ما نيز بر اساس اصل 77 اقدام كنيم. به هر حال اگر متعاهدين به انجام معاهده تخلفي انجام دهند قطعا موجبات اعتراض وجود دارد. اگر چه در خصوص تنظيم تفاهمنامه ها و موافقتنامه ها نيز آنچه مورد توافق قرار گرفته اگر هر يك از طرفين از انجام تعهدات و تفاهمات خودداري كنند قانونا مي توان به آن معترض بود.
بر گرديم به تهران، شهري كه در آن با شما گفت وگو مي كنم، شما همچون هر حقوقدان ديگري به خوبي با قانون اساسي كه هم قطاران تان پيش نويس آن را نوشتند و مردم به آن راي دادند، آگاه هستيد، آيا توافق نهايي ايران با 1+5 نيازمند چراغ سبز مجلس است؟
در اين خصوص در حقوق ايران تفكيك بين توافق هاي ساده و معاهدات رسمي وجود دارد. معاهدات بر اساس اصل 77 قانون اساسي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد و سپس تاييد شوراي نگهبان و متعاقب آن امضاي رياست جمهوري اما درباره تفاهمنامه ها نيازي به تصويب مجلس نيست، خوشبختانه همكاري سه نهاد قوه مقننه، مجريه و قضاييه در جهت حفظ منافع ملي بسيار عالي است و مشورت هاي لازم و رهنمود هاي مقام معظم رهبري نيز در اين جهت مد نظر همه مسوولان است. به نظر اين جناب اين مورد با هماهنگي و همراهي سه قوه قابل انجام است.
خب دولت يازدهم و رييس جمهور آن كه منتخب اكثريت آراي جامعه ايران هستند به عنوان تكرار صداي ملت، در قبال مجلس از چه حقوقي برخوردارند و به نظر شما رييس جمهوري ايران داراي حقي كه به طور ضمني موجب وتو راي مجلس بشود، هست؟
همان طور كه گفته شد تفكيك قوا مورد عنايت است و دولت تدبير و اميد نيز با توجه به شفاف سازي و طرح مسائل مهم با نمايندگان مجلس و قوه قضاييه قطعا توفيق خواهند داشت. حدود اختيارات رياست جمهوري در قانون اساسي ما مشخص است و لذا در اين خصوص كه وتو راي مجلس به رياست جمهوري داده شده باشد در قانون اساسي به آن اشاره نشده است.
به عنوان يك حقوقدانان كه سابقه مسووليت هاي ديپلماتيك را نيز داشته ايد، توصيه شما به همكاران تان در وزارت خارجه براي تحكيم منافع ملي ايران در قبال پروسه تصويت معاهده در مجلسين طرفين مذاكره بالاخص كنگره ايالات متحده امريكا چيست؟
آنچه بايد به اطلاع برسانم اين است كه خوشبختانه پس از شروع به كار جناب آقاي دكتر روحاني، رياست محترم جمهوري و تعيين برادر عزيزمان جناب آقاي دكتر جواد ظريف اقدامات بي نظيري در حفظ منافع ملي ايران و شفافيت صورت گرفته است. خود غربي ها در حال حاضر مي دانند بهانه هاي گذشته را ديگر نمي توانند دنبال كنند زيرا صلح آميز بودن برنامه هسته يي ايران بر همگان محرز شده و آژانس بين المللي انرژي اتمي نيز اقدامات ايران را فاقد اشكال مي داند اگرچه در فشار كشورهاي غيردوست نيز قرار دارد و اقداماتي كه دوستان ما در وزارت امور خارجه انجام داده و مي دهند ايستادگي تيم مذاكره كننده و ادامه مسير تا رسيدن به توافق جامع با حفظ حقوق حقه ما است و وجود مشورت هاي متخصصان حقوق بين الملل و تبيين نظرات مسوولان ايران لازمه ادامه كار است اگرچه مذاكرات فشرده و خسته كننده است اما دوستان ما توان حل مشكلات بزرگ تر را نيز دارند. بايد طرف مقابل را مجاب به پذيرش آنچه برد- برد است وادار كنند. به هر حال اميدواريم مشكلات پيش روي جمهوري اسلامي ايران در اين زمينه مرتفع شود. به اميد و آرزوي سربلندي ايران.
روزنامه اعتماد، شماره 3014 به تاريخ 30/4/93، صفحه 11 (حقوق)