چکیده

استهمال  (کسب مهلت قانونی)، تعلیق یک فعالیت  در عرصه حقوق بین الملل است و به عنوان موضعی ممتنع و حد وسط بین «آری »یا «خیر»،  به طور گسترده ای از سوی دولت ها  مورد استفاده قرار می گیرد که خود  این موضوع نشان دهنده ارزش و اهمیّت حصول توافق و همکاری  (برای دولت ها ) در مراودات بین المللی است.« استمهال » در صحنه حقوق بین الملل، به عنوان یک انتخاب و راه حل ،زمانی که دولت ها از اجرای تعهدات حقوقی خود در یک بازه زمانی معقول ناتوان بوده و یا  اینکه کشورها ملزم به اتخاذ یک وضعیت فوق العاده که تصور می شود برای رسیدن به اهداف سیاسی اجتناب ناپذیر است را اجرا نمایند . بر این اساس زمانی که دولت ها با مشکلات پیچیده بین المللی مواجه می شوند، استفاده از « استمهال» می تواند به عنوان راهی ارزش مند برای غلبه بر مشکلات تلقی شود.

مقدمه

استمهال، به عنوان وسیله ای برای «تعویق »و یا «تعلیق »یک فعالیت، در هر دو نظام حقوق داخلی و بین المللی برای منطبق شدن با یک وضعیت طبیعی و یا وضعیتی که تصور می شود طبیعیست مورد استفاده قرار می گیرد.آن گونه که از ظاهر پیداست، استمهال  انحرافی از مسیر طبیعی  و یا مسیر  عادی مورد انتظار است. از استمهال به عنوان راه حلی  برای دستیابی  به هدفی مشخص و یا استثنایی بر رویّه ای معمول استفاده می شود.  به دلیل  جایگاه فرعی استمهال، تألیف های بسیار اندکی به بررسی آن پرداخته اند. حقیقت امر این است که استمهال جایگاه والا و اجتناب ناپذیر خود را داشته و ارتباط ویژه و مستقیمی هم با راه حل های  موجود برای موضوعات مشکل و بغرنج دارد.به عبارت دیگر، استمهال به عنوان انتخابی از سوی سیاست گزاران و حقوق دانان زمانی که با « تضاد منافع »مواجه می شوند، می بایست با جدیّت مورد توّجه قرار بگیرد.

در این راستا برای این که تصویری کامل از رژیم حقوقی حاکم بر «استمهال» ارائه دهیم، باید "منشاء پیدایش " ،" اهداف استفاده از آن"،" نتایج استفاده" و "چگونگی کاربرد" آن را مورد بررسی قرار دهیم.

گفتار اول:  منشاء و کاربرد« تعلیق» در حقوق بین الملل

بند اول :خاستگاه و کاربرد تعلیق در حقوق داخلی

اصطلاح " استمهال" از حقوق رومی نشات گرفته و برگرفته از اصطلاح لاتین (Praescripta Moratoria)  به مفهوم «تعویق پرداخت دین» که فرمان پادشاه آن را اعطا کرده است، می باشد. استمهال به عنوان  یک راه حل، برای مدت طولانی در حقوق داخلی نیز، هم از «طریق قانون گزاری»  و هم از سوی دادگاه ها ،کاربرد داشته است.برای مثال دولت فرانسه در جریان جنگ فرانسه و آلمان، در قرن 19 ، قانون استمهال را تصویب کرد. همچنین در طول جنگ جهانی اول، بریتانیا در معاملات تجاری خود قانون استمهال را مورد پذیرش قرار داد . در این باره ماده 1 «قانون تعویق پرداخت»  که در سال 1914 تصویب شد، اشعار می دارد" پادشاه ملل متحد می تواند با صدور اعلامیه ای تعویق تنزیل هر نوع «برات »یا هر «سندقابل معامله» و یا هر پرداختی که در قراداد به آن ترتیب اثر داده شده است را برای شرایط خاصی و یا شرایطی که در اعلامیه به آن اشاره شده است ، تجویز نماید". 

«قانون تعلیق 1930 استرالیا  "محدودیت موقتی برخی از حقوق که برای« مرتهن» و یا فروشنده  و یا دیگران به دست آمده را به صراحت مطرح نموده است. در 24 نوامبر 2008 بانک «کاپتینک»  اسکاتلند به دلیل مشکل نقدینگی برای تسویه بدهی های  خود، از دادگاه بخش «ریکجاویک»  ، مهلتی را برای پرداخت دیون طلبکاران  اخذ کرد. استمهال اعطاء شده در این قضیه با دادن حمایتی مناسب در ممانعت از تعقیب قانونی و طرح دعاوی علیه آن بانک، به طلبکاران  این اطمینان را هم می داد که در  تسویه مطالبات آن ها، منصفانه رفتار خواهد شد.

گذشته از کاربرد استمهال در تعویق پرداخت ها در حقوق داخلی، کاربرد های دیگری نیز برای استمهال متصوّر است. دامنه  استفاده از «تعویق» در یک اقدام حقوقی به موضوعات کلی تر جامعه نیز، گسترش پیدا کرده است.برای نمونه دولت چین درباره " ممنوعیت صید ماهی" در چندین ناحیه از آب های  متعلق به حاکمیت خود ، استمهالی را از جامعه جهانی خواستار شد  .بعد از حملات تروریستی 11 سپتامبر ، اداره زندان های فدرال ایالات متحده آمریکا سیاستِ « تعویق  نامحدود استخدام کشیشان مسلمان را در اماکن تحت اختیار خود اجرا کرد .

بند دوم :کاربرد «تعلیق» در رویه حقوق بین المللی

رویه های مربوط به حقوق بین الملل، اصطلاح تعلیق را از حقوق داخلی گرفته اند. درست مانند پرونده های مطروح شده در حقوق داخلی ،  در حقوق بین الملل نیز تعلیق نخست به طور گسترده ای برای «پرداخت دیون» از سوی دولت ها مورد استفاده قرار گرفته است. با این حال در موضوعات کلی دیگری نیز کاربرد داشته است.

الف :استمهال برای تعویق پرداخت دیون

ناتوانی و قصور در پرداخت دیون بین المللی ، تاریخچه ای طولانی دارد.برای مثال دولت مکزیک در قرن 19 مکرراً از پرداخت دیون بین المللی خود  کوتاهی  می کرد. بعد از جنگ جهانی اول ، و پس از بحران مالی دهه های 1920 و 1930 ، توسل دولت ها به استمهال ، به یکی از ابزارهای  بسیار مهم برای حل مشکل بدهی های خارجی آن ها تبدیل شده بود.در سال 1923 کنفرانسی توسط نیروهای متحد در پاریس تشکیل شد که در آن درمورد "تسویه دیون  بین المللی" و غرامت های ناشی از جنگ جهانی اول  و این که آیا به دولت آلمان استمهالی برای این جبران داده شود یا خیر ، بحث شد .در سال 1923 «هربرت هوور» ، رئیس جمهور آمریکا  استمهال یک ساله ای را برای وصول غرامت های جنگ جهانی اول به کشورهای قدرتمند پیشنهاد نمود. این پیشنهاد سرانجام  از سوی کنگره آمریکا  به صورت قانون مورد تصویب قرار گرفت. بعد از دهه 1980، دولت های« پرو»، «برزیل»، «روسیه» و «اکوادور» به دلیل بحران های اقتصادی داخلی خود، خواستار استمهال در پرداخت دیون خود  شدند.

«کلوپ پاریس»  که گروهی غیر رسمی از طلبکاران بین المللی بوده و وظیفه اش یافتن راه حلی  برای پرداخت دیون معوقه  تاجران و بازرگانان  دولت های بدهکار بود، پیشنهاداتی را برای «تجدید نظر» در پرداخت دیون آن ها ارائه کرد.« تجدید مهلت بازپرداخت دیون» راه کاری موقتیست که در آن،  با«تعویق پرداخت» و یا« تعلیق تعهدات مربوط به کاهش دیون»، به کشورهای مقروض مساعدت می شود.  برای مثال  به دنبال حادثه سونامی در ژانویه سال 2005، کشورهای طلبکار موسوم به «کلوپ پاریس» ، استمهالی ضروری و بی قید و شرط را برای دولت های «سریلانکا»،« اندونزی »و« سیشیل» در بازپرداخت دیون مقرر کرد. 

ب :کاربرد «استمهال» در دیگر موضوعات به غیر از پرداخت دیون

اگر استمهال را در مفهوم" تعلیق یک اقدام و یا فعالیتی" در نظر بگیریم، می توان گفت این موضوع در رویّه های حقوقی بین المللی مانند «قطعنامه های سازمان ملل» و یا خارج از آن و یا حتی «اقدامات یک جانبه دولت ها»، قابل مشاهده است.بر این اساس استفاده از راه حل «تعلیق» از سوی دولت ها  در حوزه هایی هم چون «بهره برداری از منابع طبیعی»، «خلع سلاح»،« اختلافات سرزمینی» و «اجرای معاهدات»  بیشتر به چشم می خورد.

1- بهره برداری از منابع طبیعی

مجمع عمومی سازمان ملل در زمینه بهره برداری دولت ها از منابع طبیعی ، قطعنامه های زیادی برای « تعلیق»  فعالیت ها تصویب نموده است. برای نمونه قطعنامه "2574 " مورخ  1969 بیان می دارد: دولت ها و افراد- چه به صورت شخصی و یا از طریق صلاحیت های قضایی در اختیار-ملزم هستند تا از هر نوع فعالیتی در باره با  استخراج منابع طبیعی بستر دریا و کف اقیانوس و زیر آن که در خارج از صلاحیت های ملی آن ها قرار دارد، خودداری نمایند. قطعنامه ((/88/41))  مورخ 1986 از دولت های شرکت کننده در« معاهده قطب جنوب» می خواهد تا « استمهالی» به منظور مذاکره در مورد تأسیس یک نظام  بهره برداری معدنی را تا زمانی که تمام اعضای جامعه بین المللی بتوانند به طور کامل در این مذاکرات شرکت نمایند، درنظر بگیرند. قطعنامه های 225/44 (1989)، 197/ 45(1990)، 215/ 46  (1991)، 25/50 (1995) ،36/ 5 (1996) و 33/53 (1998) از دولت ها می خواهد تا «صید جانوران  موجود در بستر دریای آزاد را با استفاده از تورهای «تجمیع کننده» به حالت تعلیق در آورند». 

درخواست «تعلیق » فعالیت های دولت ها در" بهره برداری از منابع طبیعی"، در دیگر عرصه های بین المللی هم قابل مشاهده است. بعد از سال 1986، «کمیسیون بین المللی صید نهنگ»، از کشورها خواست تا "صید تجاری نهنگ" را برای مدتی نامحدود به حالت تعلیق درآورند. معاهده منعقدشده بین ایالات متحده آمریکا و دولت مکزیک در« زمینه تحدید حدود فلا ت قاره خلیج غربی مکزیک»  در سال 2000، تعلیقی 10 ساله را برای فعالیت شرکت های  نفتی در "بهره برداری از منابع ماورای این محدوده " تا زمانی که معاهده مزبور  قدرت اجرایی دارد، مقرر کرد.

 بر اساس «مقررات مربوط به اکتشاف و بهره برداری از کلوخه های معدنی مناطق خارج از صلاحیت  های ملی ، که از سوی مقام بین المللی بستر دریا در سال 2000 تصویب شد،  شورای مقام می تواند دستوراتی  فوری برای «تعلیق و یا تنظیم فعالیت های بهره برداری» در این مناطق صادر نماید.در تصمیم موقتی که توسط شرکت کنندگانِ در مذاکراتِ مربوط به تأسیسِ« سازمان مدیریت صید منطقه جنوب اقیانوس آرام» در سال 2007  گرفته شد، دولت ها باید افزایش سطح صید جانوران آبزی بستر دریا و توسعه فعالیت های صیادی در اعماق را در سال های 2008 و 2009 تعلیق نمایند.

2-خلع سلاح

در درون سیستم سازمان ملل متحد، مجمع عمومی در زمینه « خلع سلاح» ، قطعنامه هایی برای تعلیق فعالیت های مرتبط با « آزمایشات هسته ای» دولت ها صادرنموده است.مجمع در قطعنامه های متعددی  از کشورها خواسته است  "تا زمان اجرایی شدن معاهده های مربوط"، از انجام آزمایش های هسته ای خودداری کنند.

در همین باره در قطعنامه های دیگری ، پیشنهاد شده است تا زمانی که «معاهده ممنوعیت تولید مواد شکافت پذیر هسته ای و یا دیگر  تسلیحات انفجاری هسته ای»، قدرت اجرایی پیدا کنند، دولت ها تولید این مواد را به حالت تعلیق در آورند. علاوه بر این مجمع عمومی در قطعنامه های 75/48 (1993)، 75/49 (1994)، و 70/50 (1995) از دولت ها می خواهد تا تجارت «مین های ضد نفر» را  هم به حالت تعلیق در آورند.

همگام با مجمع عمومی، شورای امنیت نیز در قطعنامه های گوناگونی  از بعضی کشورهای عضو سازمان خواسته است تا فعالیت های نظامی خود را که ممکن است روند «خلع سلاح بین المللی»  را با چالش مواجه سازد، به حالت تعلیق در آورند.برای مثال شورای امنیت در قطعنامه های 1956 و 1718 از دولت کره شمالی  خواسته است تا تمام فعالیت های مرتبط با برنامه" تولید موشک های قاره پیمای" خود را به حالت تعلیق درآورد. در این میان نباید نقش سازمان های منطقه ای را فراموش کرد. سازمان های های منطقه ای هم با تصویب قطعنامه هایی مشابه قطعنامه های مجمع عمومی و شورای امنیت در زمینه خلع سلاح،از کشورهای عضو خواسته اند تا تجارت تسلیحات خود را به حالت تعلیق در آورند. برای نمونه «سران دولت های  عضوجامعه اقتصادی غرب آفریقا»  در سال 1998 اعلام کرند که " دولت های عضو این  سازمان، از این پس" واردات و یا صادرات و حتی ساخت سلاح های سبک" در قلمرو خودرا، به حالت تعلیق درخواهند آورد.

3-اختلاف های سرزمینی

تعویق طرح اختلاف های سرزمینی  و یا« فراهم آوردن اسناد و مدارک مربوط» ، در برخی از معاهده های سرزمینی از جمله معاهده 1959 قطب جنوب  و معاهده بین دولت استرالیا و جمهوری دموکراتیک تیمور شرقی(برخی مقررات دریانوردی دریای تیمور)،قابل مشاهده است.

4-اجرای معاهده

اجرای معاهده ها را می توان به حالت تعلیق در آورد. برابر کنوانسیون وین 1969 در «زمینه حقوق معاهده ها»، هر دولتی که عضو معاهده ای است می تواند مقررات موجود در معاهده را با استناد به دلایلی هم چون « نقض ماهوی مفاد معاهده»، «رضایت سایر طرف ها» ، «پدیداری وضعیتی که اجرای معاهده را غیر ممکن سازد» و یا« تغییر بنیادین اوضاع و احوال» ، به حالت تعلیق در آورده و یا  اجرای آن را پایان دهد.در عمل،تعلیق اقدامات و فعالیت های مندرج در معاهده، موضوعی پیچیده و بغرنج است.درماه مارس 1993، جمهوری خلق دموکراتیک کره  ، تصمیم گرفت که از "معاهده عدم اشاعه سلاح های هسته ای"(ان پی تی)،کناره گیری کند. در ژوئن همان سال دولت کُره اعلام کرد که به منظور کناره گیری خود از معاهده مذکور،ابتدا آن را به حالت تعلیق در خواهد آورد .هم چنین در ژوئیه سال 2007،دولت روسیه اجرای معاهده "نیروی های مسلح متعارف در اروپا "را معلق کرد..

گفتار دوم : آغاز و پایان تعلیق

اصولاً "تعلیق" اجرای یک معاهده فقط زمانی می تواند به درستی ایجاد شود و یا پایان یابد که به "صورت قانونی" و  از سوی یک "رکن صلاحیت دار"  اعمال شده باشد.در عمل، شاهد وضعیت های مختلفی برای ایجاد و یا پایان « تعلیق » هستیم که در ادامه مورد بررسی قرار می گیرد.

بند اول: توافق برای تعلیق

دولت ها می توانند از طریق انعقاد موافقت نامه های  «دوجانبه» ویا «چند جانبه»،تعلیقی  الزام آور و قانونی  در روابط خود بر قرار نمایند.موضوع یک معاهده که در آن امکان تعلیق پیش بینی شده است؛ می تواند  در بردارنده طیف وسیعی از اهداف ،  از جمله « پیش برد حل اختلاف»، «برای انجام تعهدات» و تعلیق «برای استیفای حقوق »باشد .

الف: استفاده از" تعویق برای پیشبرد حل اختلاف ها"

هدف از استفاده از راه حل « تعویق » در پیش برد حل یک اختلاف ، رسیدن به حکمی ماهوی و یا حل دائمی اختلاف نیست،بلکه طرف های اختلاف با استفاده از آن ،  به دنبال «خنثی ساختن »و یا به «آینده موکول کردن» حل و فصل ماهوی اختلاف هستند. در این باره می توان از معاهده قطب جنوب نام برد.بر اساس بند(1 )ماده (4 ) معاهده مزبور، این معاهده هیچ اثر منفی و یا مثبت  بر حقوق ادعا شده و اختلاف های سرزمینی  دولت ها در منطقه قطب جنوب نخواهد داشت. بر اساس بند( 2  ) همان ماده  ، وضعیت های  موجود  ناشی ازاین اختلاف ها ، تا زمانی که این معاهده دارای اعتبار است، تغییری نخواهد کرد. 

بنابراین معاهده تا زمانی که در حال اجراست،بر اختلاف های جدید حکومت نخواهد داشت. بر این اساس هیچ اختلاف جدیدی در آن منطقه مسموع نبوده و طرف ها حق « گسترش دامنه اختلاف های گذشته» خود را هم ندارند. در مذاکرات مربوط به انعقاد این معاهده، دولت ها  به طور کلی رضایتی برای رجوع به راه حل هایی که ادعاهای سرزمینی  آن ها را نادیده می گرفت، نداشتند. با این حال به دلیل شرایط خاص حاکم بر مذاکرات ونیز نبود ایده ای برای حل و فصل اختلاف ها ، راهی به جز پذیرش معاهده نداشتند.

دولت های مذاکره کننده به منظور دستیابی این معاهده  به اهداف خود که همانا « استفاده صلح آمیز از منابع قاره» و «همکاری  در تحقیقات علمی »بوده است ، به صورت غیر مستقیم از اختلاف های سرزمینی خود در آن منطقه چشم پوشی موقت نمودند. همان طوری که امروز نیز شاهدیم ، معاهده قطب جنوب با موفقیت، اختلاف های سرزمینی طرف های معاهده را در آن منطقه معلق کرده است. با دست یابی به  این موفقیت می توان گفت ،معاهده قطب جنوب توانسته است چهارچوبی را برای فعالیت های بین المللی و مبنایی را برای ثبات قطب فراهم آورد، بنابراین نمونه ای قابل توجه از کاربرد تعلیق برای «هم زیستی مسالمت آمیز» دولت ها بوده است.

ماده 4 این معاهده را می توان عامل اصلی  موفقیت این معاهده دانست. به هر حال تصور این که با انعقاده این معاهده، اختلاف های سرزمینی در قطب دیگر مطرح نخواهد بود، تصوری اشتباه است. چرا که 7 دولت مدعی حاکمیت سرزمینی در قطب جنوب، هم چنان بر ادعاهای خود اصرار دارند. برای نمونه دولت انگلستان به عنوان یکی از مدعیان حاکمیت بر قطب جنوب ، ادعا کرده است که " بر اساس وضعیت موجود در قطب، هم چنان مناطقی از فلات قاره وجود دارد که می بایست حدود آن مشخص شود . بر این اساس دولت انگلستان حق ارائه گزارش به کمیسیون تحدید حدود منطقه فلات قاره را برای خود محفوظ می داند.(دولت انگلستان عملاً در9 می 2008 گزارش مربوط به تحدید حدود فلات قاره «جزایر دور افتاده»  را به این کمیسیون  ارائه کرد).

بنابر این ماده 4 این معاهده فقط موجب می شود تا طرح اختلاف های سرزمینی دولت ها در قطب به تعویق بیافتد، بدون این که مانعی همیشگی برای طرح آن اختلاف ها باشد.پس با پایان مدت این معاهده، دولت ها دوباره می توانند اختلاف های سرزمینی خود را مطرح نموده و پی گیری نمایند.

معاهده 2006 (بین دولت های استرالیا و تیمور شرقی) در زمینه " زمینه های دریانوردی در دریای تیمور" ،برای فعالیت های مرتبط با توسعه منابع انرژی مشترک در بستر مرز دریایی ، یک چهارچوب طولانی مدت همکاری را در بین آن ها فراهم کرده است. ماده ای که در این معاهده به «تعلیق  فعالیت ها » در آن منطقه اختصاص یافته است، ماده 4 این معاهده است.این ماده بیان می کند " استمهال به کار رفته دراین معاهده، یک تعویق 50 ساله را در "تحدید مرزهای دریایی طرف ها "پیش بینی می نماید.هم چنین در این ماده طرف ها پذیرفته اند که بهره برداری از برخی مناطق مشخص را فقط به مدت 5 سال معلق نمایند.

تعویق پیش بینی شده در این معاهده، طرف ها را ملزم می کند تا هیچ ادعایی را  در زمینه های «حاکمیت سرزمینی»، « صلاحیت» و« اختلاف های مرزی»  مربوط به مناطق مورد توافق ،مطرح ننمایند.طرف های این معاهده می بایست از هر گونه فعالیت  ملی یا بین المللی که ممکن است به پیچیده تر شدن تحدید حدود دریای تیمور منجر شود، خودداری نمایند. ازاین گذشته، طرف ها تا زمانی که معاهده در حال اجراست، ملزم به مذاکره و توافق برای تحدید مرزهایی دریای نیستند.

ب: استیفای حقوق و ایفای تعهدات

تعویق در اجرای حقوق و تعهدات مندرج در یک معاهده، با هدف« قانونی» و «مشروع جلوه دادن» یک وضعیت، مورد استفاده قرار می گیرد. وضعیتی که اگر این تعویق در مورد آن اعمال نمی شد ،  ممکن بود عمل دولت متعهد را غیر قانونی ساخته و تحقق حقوق و اهداف مندرج در معاهده را به تعویق اندازد.

اگر بخواهیم مثالی در این زمینه آورده باشیم، می توان از موافقت نامه های مربوط به «بازپرداخت دیون »در بین کشورها نام برد.اصولاً تقاضای "تعویق بازپرداخت"از سوی دولت های بدهکار درخواست می شود. در پی آن مقامات رسمی دولت های طلبکار با دولت بدهکار در مورد جزئیات وارد گفتگو می شوند.سپس جزئیات مربوط به" تعویق بازپرداخت دیون"، به دولت های متبوع برای انعقاد یک موافقت نامه دو جانبه گزارش داده می شود.

این موافقت نامه های دو جانبه  مبنایی حقوقی برای« تعویق در بازپرداخت دیون» به وجود می آورند. دولت های موسوم به «کلوپ پاریس»، که دولت های طلبکار نامیده می شوند، تقاضای «تعویق در بازپرداخت دیون» را فقط زمانی می پذیرند که" تشخیص دهند  دولت مدیون ، واقعاً نسبت به تسویه بدهی های معوق خود ناتوان است ، یا این که متقاعد  شوند بدون اعطای  این« استمهال»، دولت های بدهکار از بازپرداخت دیون خود در آینده ناتوان خواهند بود.در موافقت نامه های مربوط به بازپرداخت دیون، اعطای تسهیلات به دولت بدهکار اغلب به زمان آتی(پس  از تسویه دیون)  موکول می شود.پر واضح است به دلیل تاثیر منفی و مبهم «موافقت نامه های تعویق بازپرداخت دیون» بر منافع دولت های طلبکار ، این کشورها انعقاد چنین موافقت نامه هایی را به عنوان یک استثنای مهم در روابط مالی بین المللی  قلمداد می نمایند.

ج: کاربرد تعویق در برخی دیگر از فعالیت ها

هدف از به تعویق انداختن یک موضوع در شرایطی به غیر از« بازپرداخت دیون» و« اختلاف های سرزمینی» ، یافتن راه حل مناسبی برای یک "وضعیت مبهم" و یا به وجود آوردن شرایطی برای رسیدن به یک هدف معین بوده است.برای نمونه «استمهال» به کار رفته در معاهده سال 2000 بین دولت های ایالات متحده آمریکا و مکزیک( موسوم به معاهده تحدید حدود فلات قاره خلیج غربی مکزیک) که مدت آن 10 سال بود، با هدف  "گسترش همکاری های دو دولت و استمرار مذاکرات برای صیانت از منافع طرف ها " بوده است.

1-قطع نامه ها و اعلامیه های بین المللی

" تعلیق یا همان استمهال"، می تواند در قطع نامه ها و یا اعلامیه های سازمان های بین المللی و حتی نشست های بین المللی تصویب شود. ماهیّت تعلیق به کار رفته در اعلامیه ها و یا قطع نامه ها بین المللی کمتر به «اختلاف های سرزمینی» و یا« انجام الزامی تعهدات» توسط دولت ها اشاره دارد؛ لذا باید گفت ماهیّت «تعلیق» اعلام شده در این قطعنامه ها بیشتر در جهت ترغیب دولت ها برای قبول موضوعاتی که تامین کننده منافع جامعه بین المللی است،  اشاره دارد.این که تعلیق مطرح شده در این قطع نامه ها  آیا قدرت  الزام آوری دارد یا خیر، بستگی به  ماهیّت و نوع  قطع نامه و یا اعلامیه صادر شده دارد.

2-قطع نامه هایی که در آن"تعلیق" دربردارنده الزامی حقوقی نیست

قطع نامه های صادر شده از سوی مجمع عمومی سازمان ملل متحد،  برخی سازمان های بین المللی و نیز کنفرانس های بین المللی،از نظر حقوقی برای دولت ها الزام آور نیستند . با این حال این قطع نامه ها «توصیه ای»  بوده و در تفسیر معاهده ها و و رویه محاکم بین المللی ، کاربرد دارند.  .برای نمونه مشاور حقوقی وزارت امورخارجه آمریکا، اعلام کرد که موضع ایالات متحده آمریکا در قبال قطعنامه شماره 2576(1996) مجمع عمومی که درآن«تعلیقی برای معدن کاوی در اعماق در یا »پیش بینی کرده این است که" این قطع نامه «توصیه ای» بوده و الزام آور نیست؛ لذا ایالات متحده آمریکا از نظر حقوقی ملزم به انجام مفاد آن  قطع نامه نیست. با این حال دولت آمریکا در اتخاذ سیاست های خود با حسن نیت قطع نامه مجمع مزبور را مورد توجّه قرار خواهد داد. اتخّاذ این موضع به این مفهوم نیست که آمریکا ملزم به اجرای توصیه های این چنینی است".  در سال 2007 "تصمیم های موقتی" که شرکت کنندگان برای  تأسیس «سازمان مدیریت صید منطقه جنوب اقیانوس آرام»، اتخاذ کردند، در مقدمه خود به روشنی اعلام می دارد که" پذیرش و اجرای  این تصمیم های موقتی و از سوی دولت ها داوطلبانه بود و از نظر حقوق بین المللی الزامی را بر آن ها  تحمیل نمی کند". 

3-قطع نامه هایی که در آن "تعلیق" الزامی حقوقی است 

برخی  از سازمان های بین المللی در صورتی که سند تأسیس آنها این این امکان را فراهم نموده باشد، می توانند قطع نامه ها و تصمیم های الزام آوری تصویب نمایند.بنابراین پیش بینی  شده در این قطع نامه ها  هم از نظر حقوقی الزام آور خواهد بود. اگر بخواهیم مثالی در مورد این نوع قطعنامه ها آورده باشیم، می توان از قطع نامه های «شورای امنیت بر اساس فصل 7 منشور»،« قطع نامه کمیسیون بین المللی شکار نهنگ در زمینه تعلیق شکار نهنگ»، و «دستور موقت دیوان بین المللی دادگستری در قضیه« لاگراند»  را نام برد.بر اساس  ماده( 5 )کنوانسیون 1946 در مورد « مقررات مربوط به صید نهنگ» ، مواد تعدیل شده توسط کمیسیون که در راستای حفظ حیات نهنگ ها صورت می گیرد ، 90 روز پس از اطلاع رسانی کمیسیون مربوط برای دولت های عضو ، الزام آور خواهد بود.در سال 1982، «کمیسیون بین المللی صید نهنگ»، "تعلیق نامحدودی" را برای صید نهنگ در ساحل(از سال 1986) و  صید نهنگ در اعماق دریا ( از1985) پیش بینی کرد.در پرونده لاگراند (آلمان علیه ایالات متحده آمریکا) در سال 1999، دیوان بین المللی دادگستری با صدور« دستور موقتی »از ایالات متحده خواسته بود تا اجرای حکم اعدام" ولتر لاگراند" (تبعه آلمان ) که در آن کشور به اعدام محکوم شده بود را تا زمانی که  تصمیمی نهایی در این باره از سوی دیوان گرفته شود به تعویق اندازد.اجرای این دستور، برای ایالات متحده آمریکا  الزام آور بود ؛ زیرا که دیوان بین المللی دادگستری بر اساس ماده( 41 )اساسنامه خود می تواند ، دستورات الزام آوری برای طرف های اختلاف صادر نماید.  .تصمیم های شورای امنیت سازمان ملل،مانند قطع نامه های ( 1695 ) و (1718 ) برای کشورهای مورد خطاب این قطع نامه ها، الزام آور است.

4-اقدام های یک جانبه

"تعلیق" می تواند از طریق اقدام «یک جانبه» کشورها نیز صورت گیرد و قانونی تلقی شود. «تعلیق پرداخت دیون»، «تعلیق انجام آزمایش های هسته ای»، و هم چنین تعلیق دولت هایی مانند  روسیه در رعایت و پیروی از معاهده" نیروی های مسلح متعارف در اروپا" را  می توان تعلیق یک جانبه دولت ها دانست.«تعلیق یک جانبه »دولت ها  را می توان بر اساس «ماهیت موضوع» به دو دسته تقسیم کرد:" یکی تعلیق داوطلبانه تعهدات و دیگری تعلیق یکجانبه تعهدات الزام آور در حال اجرا.

5-تعلیق داوطلبانه تعهدها

 در صورتی که دولتی به صورت« داوطلبانه» تعهداتی را به حات تعلیق در آورد، این اقدام حسن نیت دولت تعلیق کننده را نشان داده و  با استقبال  دیگر دولت ها روبه رو می شود.در همین باره می توان از  "اعلامیه یک جانبه دولت اتحاد جماهیر شوروی" در«تعلیق آزمایش های هسته ای »خود در سال 1980، و یا اقدام دولت های عضو کلوپ پاریس در اعلام یک جانبه تعلیق  پرداخت دیون کشورهای خسارت دیده ناشی از طوفان سونامی( سریلانکا، اندونزی و جزایر سیشیل) در سال 2005، را نام برد. با این حال در این شرایط نیز می توان گاه دیدگاه توأم با تأمل دیگر دولت ها ( به ویژه دولت های ذی نفع) را مشاهده نمود.برای نمونه اقدام دولت های عضو کلوپ پاریس در تعویق پرداخت دیون از سوی کشورهای سونامی زده، با تردید و نگاه بد بینانه دولت اندونزی همراه بود. دولت اندوزی بیم داشت، اقدام دولت های عضو کلوب پاریس ارزش و اعتبار بازارهای مالی این کشور رادر سطح بازارهای بین المللی با چالش مواجه و اعتبار آن را خدشه دار نماید.

تعلیق یک جانبه ای که از سوی یک کشور به صوت داوطلبانه اعلام می شود، نمی تواند طرف های دیگر معاهده را ملزم به اقدامی نماید. با این حال این پرسش مطرح است که آیا رعایت تعلیق یک جانبه ای که به صورت داوطلبانه اعلام شده است، برای کشور اعلام کننده آن از نظر حقوقی رعایت آن الزام آور است؟ به عبارت دیگر آیا کشورهای دیگر این حق را دارند که در صورت نقضِ این« تعلیق داوطلبانه »، علیه دولت متخلف به اقدامی قانونی دست زنند؟ پاسخ دادن به این پرسش پیچیده است. در این باره فقط می توان گفت برخی از اقدام های یک جانبه دولت ها دربردانده الزامی حقوقی نیست.با این حال در برخی از پرونده های موجود در سطح بین المللی، اقدامات یک جانبه دولت ها متضمن الزامی برای صادر کننده و انجام دهنده ی آن بوده است. در پرونده مربوط به آزمایش های هسته ای (استرالیا علیه فرانسه)، دیوان بین المللی دادگستری اعلام کرد که:

"اعلامیه هایی که از سوی دولت ها درباره با یک وضعیت حقوقی  به صورت یک جانبه صادر می شوند، می تواند ایجاد کننده الزامی حقوقی برای اعلام کننده آن باشد.... زمانی که دولت اعلام کننده چنین قصدی داشته باشد، مقدمات موجود در آن اعلامیه برای دولت صادر کننده لازم الاجرا خواهد بود.....بنابراین  دولت های ذی نفع می توانند این اعلامیه را شناسایی کرده و نسبت به آن اعتماد نمایند. علاوه بر این دولت ها این حق را دارند که اجرای تعهد ها مطرح شده در این اعلامیه را از صاد ر کننده آن مطالبه نمایند".

قاضی« دوکاسترو»   این رویکرد دیوان را در نظر مخالفی که به رای مربوط به آن پیوست شده بود، مورد نقد قرار داد. قاضی دوکاسترو مدعی بود ، برای این که قول و یا تعهدی برای کشورصادر کننده آن از نظر قانون الزام آور باشد، نخست مقامات اعلام کننده آن باید "صلاحیت" داشته باشند. علاوه بر این دولت مزبور می بایست به روشنی« قصد و اراده » خود را برای الزام آور بودن اعلامیه ، اعلام نماید. در صدور چنین اعلامیه هایی می بایست یک «عمل متقابلی» از ذی نفع اعلامیه به(نفع) صادر کننده اعلامیه انجام شده باشد.با این حال  هر نوع قولی (با استثنای پذیرش) می تواند پیش از پذیرش رسمی در مدت زمان معقول، از طرف اعلام کننده آن پس گرفته شود. قاضی دوکاسترو با این که می پذیرد وعده های یک جانبه در برخی شرایط خاص می تواند اثر حقوقی الزام آوری به وجود آورد، ولی نسبت به تاثیرات حقوقی آن دیدگاه بسیار مضّیقی داشته است.به طور کلی، اینکه یک تعویق اعلام شده یک جانبه دارای اثرالزام آور حقوقی است یا خیر ، باید در هر موضوعی به صورت جداگانه مورد بررسی قرار گیرد.پس باید گفت "الزام آور" بودن چنین اعلامیه هایی بستگی به «قصد دولت اعلام کننده» است.

6-تعلیق یک جانبه تعهدهای در حال اجرا

در شرایطی که «تعلیق یک جانبه ای» اعلام شود که مرتبط با اجرای یک تعهد و یا وظیفه ای انجام نشده باشد،« قانونی بودن» چنین تعلیقی می تواند مورد اختلاف باشد. برخلاف حقوق داخلی، در حقوق بین الملل "مکانیسمِ  اجباری ِحل و فصل اختلاف  توسط شخص ثالث"، که بتواند در تمام پرونده ها کاربرد داشته باشد، وجود ندارد . در نتیجه،  در بسیاری از پرونده هایی که در آن ها، اعلامیه ای یک جانبه برای" تعلیق تعهدهای بین المللی در حال اجرا "صادر می شود، در مورد قانونی بودن چنین اعلامیه ای بدون این که «ارگانی صلاحیت دار» آن را تجویز کرده باشد، اختلاف به وجود می آید. با این حال در صورتی که دولت ها مکانیسم «شخص ثالث» را برای حل و فصل اختلاف پذیرفته باشند، شرایط تغییر خواهد نمود.

برای نمونه در سال 2003 دولت های ایالات متحده آمریکا، کانادا و آرژانتین شکایتی را علیه جامعه اروپا نزد" رکن حل و فصل اختلاف سازمان جهانی تجارت"  به دلیل اعمال تعلیق در واردات تولیدات ناشی از« فناوری های زیستی»،مطرح نمودند. دولت های مزبور ادعا می کردند که اعمال تعلیق از سوی جامعه اروپا، واردات محصولات کشاورزی و غذایی از دولت های آن ها را به شدت محدود نموده و خساراتی بر بازارهای  آن ها وارد کرده است ، موضوعی که با تعهدهای جامعه اروپا ( که در موافقت نامه های امضا شده نیز به آن تصریح شده ، در تضاد است ).در سپتامبر سال 2006، هیات رسیدگی کننده اعلام کرد که جامعه اروپا در خلال سال های ژوئن 1999 تا اوت 2003،عملاً تعلیقی در واردات محصولات زیست فناوری اعمال نموده است . بر این اساس اعمال چنین تعلیقی با تعهدهای مندرج در موافقت نامه سازمان جهانی تجارت در مورد «موازین بهداشتی و نباتی» در تضاد است . زیرا اعمال تعلیقی طولانی مدت، موجب« تاخیر ناروا» در اجرای تعهدهای مورد قبول جامعه اروپا بوده است.

بند دوم : پایان تعلیق

استمهال، به عنوان تعلیقی موقت در فعالیت دولت ها، باید از نظرزمانی دارای چهارچوبی مشخص و محدود باشد. از این منظر ، تفاوت هایی از" نظر زمانی" بین آن ها بین وجود دارد که در ادامه به بررسی آن می پردازیم.

الف :تعلیق با چهارچوب زمانی مشخص

 برای پایان تعلیق و یا از سرگیری مجدد فعالیت ها، باید چارچوب زمانی مشخصی وجود داشته باشد.برای مثال معاهده سال 2000 بین ایالات متحده آمریکا و دولت مکزیک در زمینه "تحدود حدود فلات قاره(ورای 200 مایل) در خلیج غربی مکزیک" ، صراحت «تعلیق» بهره برداری از منابع این منطقه برای مدت 10 سال تعیین شده بود. "معاهده قطب جنوب و معاهده بین دولت های استرالیا و تیمور شرقی "در زمینه« مقررات دریایی دریای تیمور»، ماده ای را برای «تعلیق» طرح اختلاف های سرزمینی تا زمانی که معاهده در حال اجراست، مقرر کرده است.تعویق  تصویب شده در قطعنامه 2574 (1969  ) تا زمانی که یک رژیم بین المللی مناسب تأسیس شود، دارای اعتبار است. زمانی که برنامه شماره 10 کنوانسیون بین المللی صید نهنگ، "تعلیقی را در زمینه شکار تجاری نهنگ برقرار کرد"، همین کنوانسیون  به طور هم زمان، تصویب کرد که تعلیق اعمال شده  و تمدید آن باید با نظارت دانشمندان  باشد. علاوه بر این امکان جرح و تعدیل آن از طریق "کمیسیون بین المللی صید نهنگ" نیز امکان پذیر است.

 ب:تعویق بدون مدت زمان مشخص

ممکن است در تعویق پذیرفته شده، هیچ مدت زمانی برای پایان آن پیش بینی نشده باشد. برای نمونه قطعنامه  های (255/44)،(215/46)، (36/51) و(33/53) از دولت ها می خواهد تا فعالیت های خود در زمینه صید انبوه  جانوران بستر دریا ی آزاد  با استفاده از تورهای« تجمیع کننده» را به حال تعلیق در آورند. این در حالیست که در اعلامیه ها برای پایان تعلیق، هیچ مدت زمانی تعیین نشده است. نمونه دیگر، زمانی که رئیس جمهور «اکوادور» استمهالی را در پرداخت دیون خارجی این کشور در دسامبر 2008 اعلام کرد، مدت زمان مشخصی برای پایان این« تعلیق» معین نکرد. زمانی که در فعالیتی تعلیقی اعلام شود که در آن چهارچوب زمانی مشخصی تعیین نشده باشد، کمتر چنین تعویقی دارای"اثر حقوقی الزام آور است"، چرا که چنین «تعلیقی» دربردارنده ابهام و بلاتکیفی های حقوقی برای تفسیر و اعمال آن است.با این حال باید متذکر شد که« عدم تعیین نشدن یک زمان مشخص»  برای پایان تعلیق، به این مفهوم نیست که این عمل می تواند همیشگی باشد.بنابراین  «تعلیق» حتما می بایست دارای خصیصه ی «موقتی »باشد. چنین تعلیق هایی را می توان با «صدور قطعنامه ای جدید» ، «ایجاد یک رژیم حقوقی جدید» ،و « اقدام یک جانبه» »  و یا « توافق های بین المللی»  رفع نمود.

ج: نتیجه بر آمده از پایان تعلیق

 ابتدا باید این نکته را متذکر شد که "پایان دادن به تعلیق فعالیتی"، حتما به این مفهوم نیست که فعالیت هاو تعهدهای تعلیق شده، دوباره می بایست از نو شروع شده و اجرا شوند. پس باید گفت در صورتی که مقام های صلاحیت دار روش دیگری در نظر بگیرند، فعالیتی که با اعلام تعلیق، مسکوت مانده است، با پایان تعلیق،« می تواند» دوباره آغاز شود.برای مثال پس از پایان تعلیق 50 ساله ای که در معاهده بین دولت استرالیا و تیمور در "تحدید حدود بستر دریای تیمور "مقرر شده، این دو دولت می توانند دوباره مذاکرات مربوط به" تحدید مرزهای دریایی خود" را از سر بگیرند. این مساله هم امکان پذیراست که در  طول این مدت با تغییری اساسی در وضعیت حقوقی فی مابین، شرایط جدیدی بر روابط بین آن ها حاکم شود .در این باره می توان راه حل های حقوقی "حاکم بر بهره برداری از منابع بستردریاها" را مثال زد.در سال 1969زمانی که قطع نامه 2574 مورد تصویب قرار گرفت، رژیم حقوقی معدن کاوی در بستر دریا با وضعیت امروزی آن به طور کلی متفاوت بود.بر این اساس معدن کاوی در تمام پهنه بستر دریا با نظارت "مقام بین المللی بستر دریاها"(برابر کنوانسیون حقوق دریاها 1982) و موافقت نامه مربوط به اجرای بخش 11  همان کنوانسیون منطبق بوده است.

 ذکر این مطلب هم خالی از فایده نیست در صورتی که رژیم حقوقی جدیدی « استمرار تعلیق» را اجازه داده باشد ، ممکن است تعلیق یک فعالیت به صورت نامحدود ادامه داشته باشد. برای نمونه اگر  اهداف دولت ها در" تعلیق آزمایش های هسته ای" موفقیت آمیز باشد، این امکان وجود دارد که تعلیق چنین آزمایش هایی به صورت دائمی ادامه پیدا کند.

گفتار سوم:تعلیق  فعالیت آن در حقوق بین الملل

هرچند مفهوم ابتدائی استمهال ، «تعویق و یا تعلیق» یک فعالیت بین المللی است ،با این حال استمهال دارای اثرهای دیگری نیز می باشد. «خنثی کردن » یک فعالیت بین المللی و یا «تغییر دادن شرایط حاکم بر آن  »از دیگر دلایل استفاده دولت ها از راه حل تعلیق است.زمانی که دولت ها در حقوق بین الملل ، گزینه «تعویق و یا تعلیق» را انتخاب می نمایند، در حقیقت به دنبال ارزیابی نتیجه های  آتی آن بر منافع حقوقی خود هستند.

 بند اول: تعلیق به عنوان «خنثی کننده» فعالیت

الف: معنی و مفهوم

یکی از نتایج مستقیم «تعلیق» در حقوق بین الملل، این است که «وضع موجود» را حفظ نموده و مانع از تغییر آن شویم. مفهوم حفظ «وضع موجود» این است که تلاش کنیم تا وضعیت فعلی منافع و یا اختلاف های مطروح ؛ "بدون تغییر" استمرار داشته باشد و به زمانی مناسب موکول گردند.زمانی که تعلیقی مورد پذیرش قرار می گیرد ، هدف از آن «خاتمه تغییر» ویا «با ثبات سازی» فعالیتّی حقوقی است.برای مثال معاهده قطب جنوب نه با اختلاف های سرزمینی دولت ها در قطب جنوب کاری دارد و نه این که منافع دولت ها در آن سرزمین را انکار می کند.ولی این معاهده از دولت ها می خواهد تا از گسترش اختلافات سرزمینی خود درآینده خودداری کرده و تلاش کنند تا وضع(حقوقی) موجود حاکم بر قطب ادامه پیدا کند.دستور موقت  "سازمان مدیریت صید منطقه جنوب اقیانوس آرام " به هیچ عنوان «صید جانوران  بستر دریا » را در سطح فعلی  آن ممنوع نمی کند ؛ بلکه گسترش دامنه صید و افزایش سطح آن را ممنوع کرده است.دستور موقت دیوان بین الملل دادگستری  در پرونده« لاگراند» ، با این هدف صادر شد که حقوق مورد احترام طرف ها تا زمانی که یک تصمیم نهایی در این زمینه از سوی دیوان گرفته شود، حفظ شده و آسیبی نبیند.

ب: سودها و ضررهای پذیرش  تعلیق از سوی دولت ها

تعلیق یک فعالیت بین المللی با هدف« با ثبات ساختن» آن، ، ممکن است دربردارنده ی منافع و یا ضررهایی برا ی دولت ها باشد.با توجه به مزیّت های تعلیق برای دولت های ذی نفع، منافع آن ها در شرایط عادی تحت تاثیر قرار نمی گیرد.علاوه بر این  اگر هزینه های« تغییر وضع موجود» برای طرف ها بسیار گسترده باشد، بهترین راه حل برای آن ها تلاش برای «استمرار یا تثبیت وضع موجود» است. مثالی که می توان در این زمینه به آن استناد نمود شرایط حاکم بر "معاهده قطب جنوب "است.در نیمه اول قرن بیستم، اختلاف های سرزمینی در قطب جنوب، وضعیت این نقطه از جهان را به شدّت تحت تاثیر قرار داد. پس از جنگ جهانی دوم ، دولت های مدعی حاکمیّت در این منطقه، نگران بودند که قصور آن ها در پیداکردن راه حلی برای پایان اختلاف ها ، می تواند فرصتی برای دولت های آمریکا و اتحاد جماهیر شوروری فراهم آورد تا مناطق مورد ادعای خود را تثبیت نمایند و این منطقه را هم به طور کلی وارد جنگ سرد نمایند. در ضمن این دو ابر قدرت نیز در هیچ شرایطی تمایلی به محدود شدن دامنه کنترل جغرافیایی خود بر مناطق مورد ادعا نداشتند و حتی تلاش می کردند که اختلاف های سرزمینی سایر دولت ها گسترش یابد.در نتیجه تمام دولت های ذی نفع ، هیچ راه حلی به غیراز پذیرش «حفظ وضع موجود» و  قبول استفاده صلح آمیز و همکاری های علمی در آن منطقه را نداشتند.

از سوی دیگر تعلیق فعالیت به منظور «حفظ وضع موجود»،با کاستی هایی نیز همراه بوده است. 1- «حفظ وضع موجود» موجب «حل و فصل ماهوی اختلاف ها» و «آشکار شدن تعهدها و حقوق»- که بلاتکلیفی و تردیدهای حقوقی را در پی دارد -، نمی شود. معمولاً دولت ها تمایل دارند تا وضعیت های حقوقی تثبیت شده آن ها  از سوی دیگران شناسایی شده و حقوق و منافع آن ها مورد احترام قرار بگیرد. 2-  در شرایطی که وضع موجود برای برخی از طرف ها دربردارنده نفعی نیست، ترجیح می دهند که آن شرایط تغییر یابد. ثالثاً این که ممکن است طرف ها از «وضع موجود» تفسیرها و برداشت های متفاوتی ارائه نمایند. این عوامل می توانند رضایت دولت های ذی نفع را در «پذیرش تعلیق» فعالیتی بین المللی، با مشکل مواجه سازد. برای نمونه برخی از دیدگاه ها حاکی از این است که معاهده سال 2006 بین  دولت های استرالیا و تیمور شرقی(در تحدید مناطق بستر دریای تیمور) به شدّت منافع تیمور شرقی را به خطر انداخته است زیرا در این معاهده دولت استرالیا حقوق معدن کاوی برای استخراج منابع هیدروکربن در این مناطق را برای خود محفوظ داشته است ؛ در حالی که دولت تیمور شرقی بدون این که بتواند از منابع این مناطق منتفع شود، بهره برداری از آن را به مدت 50 سال به حالت تعلیق در آورده است. جالب این که برخی از حقوق دانان شرایط حاکم بر این معاهده را  وضعیتی برد-برد  برای طرف ها  توصیف می کنند.

بند دوم:"تعلیق" به عنوان تغییر دهنده شرایط

 استفاده از «تعلیق» در فعالیت های بین المللی ممکن است منجر به «ممنوعیت کامل»  آن فعالیت ها شود.برخلاف کاربرد تعلیق برای «خنثی کردن و یا توقف یک فعالیت» در برخی شرایط ،تعلیق می تواند حقوق و تعهدهای ناشی از فعالیتی را به «حالت اولیه» برگرداند. دولت ها در صورتی که چنین هدفی داشته باشند در حقیقت به تعهد پذیرفته شده اولیّه معترض بوده  و سعی می نمایند آن را تغییر دهند.

برای مثال تاثیر تعلیق در موضوعاتی هم چون ،« آزمایش های هسته ای» و« شکار نهنگ» ، تلاشی برای حفظ وضع موجود نیست بلکه هدف اصلی این است که انجام این فعالیّت ها به طور دائمی ممنوع نماید.

گفتار چهارم:دلایل استفاده از راه حل« تعلیق»

در صورتی که هیچ گونه دلیل توجیه کننده ای برای تعلیق وجود نداشته باشد، دولت ها نباید از آن استفاده نمایند. چرا که تعلیق انحرافی از مسیر عادی و معمول تعهدهای بین المللی تلقی می شود.

گستردگی استفاده از« تعلیق» از سوی دولت ها در رویّه حقوقی بین المللی، مُثبِت ارزش و ضرورت وجود آن است. تعلیق به عنوان راه حلی ممتنع و حد وسط «آری» یا «خیر»، یا با هدف «ممنوعیت» و «الغای» فعالیتی مورد استفاده قرار می گیرد و یا این که هدف از آن «کناره گیری» از تعهدی اولیه است

 ماهیت تعلیق خود زمینه ساز « ادامه مشارکت های بین المللی» و« استمرار روابط دیپلماتیک»  در بین دولت ها است.در این راستا سه دلیل عمده در استفاده دولت ها از تعلیق وجود دارد. این دلایل عبارتند  از «عدم توانایی در ایفای تعهدها»،« بروز شرایط فوق العاده برای دولت ها»، و «وسیله ای برای مصلحت اندیشی بیشتر».

بند اول: نداشتن توانایی ایفای تعهدات

در شرایطی که یکی از طرف های معاهده، نتواند تعهدهای خود را ایفا نماید، اگر تعهدهای پذیرفته شده به طور رسمی فسخ نشده و یا لغو نشوند، استفاده از راه حل« تعلیق»، می تواند زمینه ساز تثبیت و در نتیجه اجرای آتی آن را فراهم نماید.کنوانسیون حقوق معاهدات در این باره با اعلام "پدیداری وضعیتی که اجرای معاهده را غیر ممکن سازد"  بروز این وضعیت را زمینه ای برای «تعلیق» معاهده می داند.

 «تعلیق» در بازپرداخت دیون در بیشتر موارد، به دلیل بروز شرایط فوق العاده صورت گرفته است. زمانی که  دولت مکزیک استمهالی را برای بازپرداخت دیون داخلی و بین المللی به دلیل کسری منابع داخلی و دسترسی نداشتن به وام های خارجی (1910-1920) خواستار شد، دلایل خود را برای طرح این خواسته این گونه بیان کرد:

"مهم ترین تلاش دولت مکزیک، تلاش برای زنده نگه داشتن مردم مکزیک است. زمانی که یک خانواده با مشکلات بغرنج مالی در گیر است،  تهیه نان و شیر باید در اولین اولویت خانواده باشد. پس از بر طرف شدن این اولویت ها است که نوبت به پرداخت دیون می رسد. زمانی که پرداخت دیون با مشکلاتی مواجه شده ، پر واضح است که کل اقتصاد (کشور)دچار مشکل شده است. درخواست های نابه هنگام طلبکاران نه تنها موجب تحمیل خسارت های بیشتر بر ما می شود، بلکه با ایجاد شرایطی برای  ورشکستگی های بانکی، خود آن ها را نیز(در تسویه دیون) با مشکل مواجه خواهد کرد."

موکول کردن پرداخت دیون به آینده، راه حلی مطمئن برای پرداخت دیون طلبکاران در آینده و عاملی برای پیشرفت اقتصادی کشور خواهد بود.با این حال موکول کردن پرداخت دیون به آینده، نگاه منفی طلبکاران را در پی داشته است ، پس به طور کلی و تا حد ممکن با آن مخالفت می کنند. زمانی که کشور بدهکار، خود را به عمددرگیر بحران اقتصادی معرفی کرده و قصد پرداخت دیون خود را ندارد دولت های طلبکار راه حلی جز تن دادن به این درخواست نخواهند داشت.

بند دوم:بروز شرایط فوق العاده(فورس ماژور)

«بروز شرایط فوق العاده برای یک دولت» ، بهترین دست آویز برای« تعلیق  اجرای تعهدهای» بین المللی است. تعریف "فورس ماژور" روشن است ، بنابراین نیازی به تعریف دوباره آن نیست. باید متذکر شد که بروز شرایط فوق العاده ، موجب می شود تا اجرای« تعهدها»،« حقوق »، «دعاوی »و یا «فعالیت های» دولت ها، عملاً ناممکن بوده و حتی در صورت طرح باعث وخیم ترشدن شرایط شود. کنوانسیون حقوق معاهدات تغییر بنیادین اوضاع و احوال در دولت های عضو این کنوانسیون را، زمینه ای برای «تعلیق» اجرای تعهدها بین المللی می داند." مواد مربوط به طرح مسوولیت بین المللی دولت ها در ارتباط با اقدام های متخلفانه بین المللی" در ماده( 23 )خود اعلام می کند" فورس ماژور می تواند موجب بروز شرایطی شود که در آن متخلفانه بودن عملی ، برای دولت ها توجیه پذیر باشد".

یکی از شرایط فوق العاده ای که برای دولت ها امکان دارد اتفاق بیافتد، «جنگ» است. در حقوق انگلستان، موافقت نامه های بین اتباع دولت های دشمن، به دلیل این که بین دولت های آن ها جنگ در جریان است، بی اعتبار نیست.اما اجرای تعهدهای ناشی از این موافقت نامه ها، فقط زمانی قابل« تعلیق» است که هم چنان در بین دولت های آن ها جنگ ادامه داشته باشد.در عمل،بروز شرایط فوق العاده برای دولت ها،توجیهی برای پذیرش «تعلیق تعهدهای» آن ها از سوی دیگر دولت ها بوده است. برای مثال دولت روسیه دلیل "تعلیق" خود در «معاهده نیروهای مسلح متعارف در اروپا»را وجود شرایط استثنایی مربوط به معاهده، که امنیت فدراسیون روسیه را تحت تاثیر قرار می داد و تصمیم های فوری را از سوی این دولت می طلبید ، اعلام نمود.

باید این نکته را هم عنوان کرد که تعلیق صورت گرفته بر مبنای  شرایط فورس ماژور از سوی کشور ها به دلیل ضوابط «مبهم» حاکم بر آن و  «عدم تفاهم بین المللی» در مورد "ارتباط  بین  شرایط مزبور و تعلیق"، با تردید مواجه شده است. بنابراین تعلیق اعلام شده از سوی روسیه در معاهده فوق الذکر، مورد مخالفت سازمان ناتو قرار گرفت. ناتو این اقدام روسیه را نقض مستقیم و آشکار مفاد معاهده مزبور دانست و اعلام کرد این معاهده هیچ مجوزی برای  تعلیق فعالیت ها در خود پیش بینی نکرده است، در نتیجه این اقدام روسیه قابل پذیرش نیست.

 

 بند سوم: تعلیق به عنوان راه حلی برای «مصلحت اندیشی»

تعلیق یک فعالیت بین المللی برای دست یابی به یک« هدف مشخص» و یا «تسهیل انجام اقدامی در آینده»  از سوی دولت ها مورد استفاده قرار می گیرد. «هربرت هوور» رئیس جمهور آمریکا در سال 1931 معتقد بود" تعویق بازپرداخت بدهی دولت های خارجی  برای سالیان دراز از سوی  این کشور، منحرف کننده فاجعه ای است که اگر صورت نگیرد موجب تحمیل ضرر دوچندان بر مردم آمریکا خواهد بود."

رژیم حقوقی حاکم بر "تعلیق فعالیت ها "در ماده(4 ) معاهده 1959 قطب جنوب، شرایط بهینه ای رابرای  همکاری های صلح آمیز در زمینه اکتشافات و تحقیقات علمی فراهم آورده است. تعلیق مقرر شده در قطعنامه 2574 مجمع عمومی سازمان ملل متحد در راستای اطمینان بخشی به "انجام فعالیت های بهره برداری بر اساس حقوق بین الملل" از جمله مکانیسیم های مناسب بین المللی بوده است. تعلیق های بیان شده در قطع نامه های مجمع عمومی که در زمینه «ممنوعیت آزمایش های هسته ای»  صادر شده است؛با هدف" تلاشی تدریجی برای اجرای کامل معاهده عدم اشاعه سلاح های هسته ای" تصویب شده اند. پر واضح است هدف غائی "اعمال تعلیق در مجازات اعدام "در قطع نامه 149/62 (مورخ 2007 ) نیز ، تعلیق دائمی و حذف  کامل مجازات اعدام در جهان  بوده است.

این که «تعلیق» فعالیتّی بین المللی، مناسب ترین راه حل در برخی از شرایط هست یا خیر ، ممکن است از سوی برخی از دولت ها مورد تردید واقع شود.برای مثال در باره قطع نامه 2574 می توان گفت، دولت های در حال توسعه هدف شان این بود که قطع نامه «تعلیق فعالیت بهره برداری از بستر دریا های آزاد»، اجازه مذاکرات آتی را پیش از آن که "فعالیت ها ی بهره برداری در اعماق دریا" آغاز شود به آن ها داده باشد. 

از سوی دیگر دولت های توسعه یافته، نگران بودند که دولت های در حال توسعه دامنه مطالبات مربوط به «صلاحیت سرزمینی »خود را توسعه دهند. بنابراین استدلال می کردند که تصویب کردن یک «تعلیق» می تواند «توسعه تکنولوژی های مربوط به معدن کاوی در بستر دریا» توسط دولت های آن ها را به تأخیر انداخته است و بهره برداری تحت ضوابط «اصل میراث مشترک بشریت» را بی خاصیّت می کند. زیرا تا زمانی که این «تعلیق» دارای اعتبار است، هیچ دولتی نمی تواند از منافع بستر دریای آزاد بهره برداری نماید.

دلایل استفاده از راه حل  «تعلیق» در رویّه حقوقی بین المللی بسیار است و از وضعیتی به وضعیت دیگر تفاوت دارد.بر این اساس کشورها بیشتر به دلایلی هم چون «عدم توانایی نداشتن در ایفای تعهدها»، «بروز شرایط فوق العاده» و «راه حلی برای  مصلحت اندیشی بیشتر» از آن استفاده می نمایند.برای مثال تعلیق مجازات اعدام در قوانین و اسناد بین المللی،بیشتر بر مبنای «مصلحت اندیشی» است و یا« تعویق پرداخت دیون به دلیل جنگ» بیشتر به خاطر بروز فورس ماژور برای دولت ها بوده است.به هر حال دربسیاری ازموضوعات،دلایل استفاده دولت ها از راه حل تعلیق، تلفیقی ازاهداف گوناگون بوده است.برای نمونه تعلیق اعمال شده در "مقررات مربوط به صید"، بر مبنای «اصل احتیاط و پیش گیری» اعمال شده است. اعمال این تعلیق به طور هم زمان از سوی دیگر دولت ها تصمیمی محافظه کارانه( که فقط در شرایط فوق العاده کاربرد دارد) پنداشته شده است. 

نتیجه گیری

استهمال (کسب مهلت قانونی)، به عنوان وسیله ای برای "تعویق و یا تعلیق"  یک فعالیت در حقوق بین الملل، به عنوان راه حلی سخت و میانی بین «آری »یا «خیر»،  به وفور از سوی دولت ها مورد استفاده قرار می گیرد، که خود این موضوع نشان دهنده ارزش و اهمیّت رسیدن به «توافق» و همکاری  (برای دولت ها ) در مراودات بین المللی است. آن گونه که تجزیه و تحلیل رو یه های موجود در حقوق بین الملل به ما نشان داد، "تعلیق در تعهدهای بین المللی" به صورت گسترده از سوی دولت ها صورت می گیرد. تعلیق یک فعالیت از سوی دولت ها می تواند  هم از طریق یک «توافق الزام آور بین المللی» مقرر شود و هم این که قطع نامه های بین المللی می توانند چنین تعلیق هایی را تصویب نمایند.علاوه بر آن تعلیق می تواند به صورت «اعلامیه ای یک جانبه» و غیر الزامی و یا« اعلامیه ای جمعی» مورد پذیرش قرار گیرد. با این حال هدف از اعمال «تعلیق »در حقوق بین الملل تلاش برای «حفظ وضع موجود» یا خنثی کردن تعهدها و فعالیت های  ویژه ای (و نه تلاش برای به دست آوردن حکمی ماهوی ) بوده است.« تعلیق » در صحنه حقوق بین الملل، به عنوان یک راه حل ،زمانی از سوی دولت ها اعمال می شود که این دولت ها یا"توانایی اجرای تعهدهای خود را ندارند و یا این که اعمال این تعلیق برای رسیدن به اهداف سیاسی آنها اجتناب ناپذیر بوده است.

رویّه بین المللی دولت ها نشان می دهد ، زمانی که اختلافی سرزمینی و یا اختلاف های که امکان مصالحه در آن وجود ندارد(تحدید حدود مرزهای آبی)، مطرح است، استفاده از راه حل تعلیق ، بیشتر مورد استفاده دولت ها بوده است. تعلیق به دلیل موکول نمودن اختلاف های به زمان مناسب، هم زیستی مسالمت آمیز و نیز استمرار همکاری در بین دولت ها را در پی دارد.

در تعلیق تعهدهای بین المللی دولت ها، بی شکّ بزرگ ترین چالش، «انطباق خواسته های سیاسی» کشورهای دخیل در موضوع است.بر این اساس می توان گفت، تا زمانی که دولت ها برای حل اختلاف های خود راه حل مناسبی نیافته اند، بهترین راه موکول کردن آن  ها به زمان آینده است.